台湾工业化过程中富丽农村建设之探析

台湾早在1970年初就颁布《现阶段农村经济建设纲领》，把农村建设问题纳入施政目标。但此后的20年间，农村建设进展不大，直至上世纪90年代台湾进入工业化中期之后，才以“富丽农村”建设为宗旨，把农村建设摆在更重要的位置上，采取一系列有效措施，取得了农村建设的明显成效。这个过程体现了农村建设与工业化的密切关系，也说明了在工业化过程中正确处理好工农业发展关系的重要性。

一、台湾富丽农村建设的社会经济背景

上个世纪80年代，台湾伴随着经济国际化、自由化的推动，工业化进程加快。1986年工业对GDP的贡献达到44.8％的历史最高水平，人均GDP突破4000美元，此后工业比重开始下降而服务业迅速上升。到1990年，台湾三大产业结构转变为4:38:58，人均GDP达到8325美元，经济形态由工业为主导转向以服务业为主导。而与此同时，农业和农村发展滞后问题也进一步突显。统计资料表明，1950～1970年，台湾工农业发展速度之比为3.0:1，1971～1980年为5.7:1，1989～1996年再扩大到7.3:1，大大超过2.5～3:1的一般要求。农家与非农家人均收入之比也从1987年的72:100扩大到1990年的69.2:100。

农业发展滞后造成农民收入增长减缓，农村劳动力外流，乡村社区面貌破落，城乡矛盾突显，严重制约了经济、社会与资源环境的协调发展。于是1991年，台湾农政当局依据“经济建设六年计划”确立的均衡区域建设的总方针，出台了《农业综合调整方案》，提出以“发展农业、照顾农民、建设农村”为宗旨的富丽农村建设目标。

富丽农村建设是台湾社会经济发展到一定阶段的客观产物，一方面是当时台湾经济已经达到较高水平，提升农村建设的层次具有一定的物质基础；另一方面也是形势所迫，如果不加快农村建设，任凭城乡差别扩大，势必影响社会经济的永续发展。富丽农村建设的提出是在新的发展条件下台湾农业发展理念和实践的一个重要突破。它遵循“三农”新理念，把现代农业建设从农业延伸到农业、农民、农村“三位一体”。台湾学者认为富丽农村所诠释的是生产、生活、生态的共存共荣，其内涵盖了“经济面”、“文化面”和“自然面”三个层次。经济面是富丽农村建设的最终目标之一，在于激活农村产业经济，以谋求最大的经济效益，增加农民所得，提高农民的生活质量；文化面是富丽农村建设的基本出发点，即以人为本，尊重当地人的生活习俗和生活追求，将农村文化和农民生活纳入建设规划；自然面是指调和农村建设与自然生态环境的关系，尊重自然的规律，营造井然有序的乡村生态景观和永续发展的生活环境。通过农村经济的发展，农民生活、文化的提升和农村自然系统的维系，实现人和自然的和谐发展。富丽农村建设把“三农”(农业、农民、农村)和“三生”(生产、生活、生态)有机联系起来，大大深化了农村建设的理念，拓展了农业发展的空间，为缓解“三农”问题、平衡城乡发展找到了一条新的途径。而所有这些，都只能在工业化发展到一定阶段后才能做到。

二、台湾富丽农村建设的目标和内容

台湾富丽农村建设目标是动态的、渐进发展的，随着工业化的深入和人民生活水平的提高以及消费理念的转变，富丽农村建设的目标要求也逐步升华。在1990年《农业综合改革方案》中富丽农村建设的目标有三个层次，即农业生产企业化；农民生活现代化；农村生态自然化。到上世纪90年代末，在《跨世纪农业建设方案》(1997～2001年)中，则提出发展效率与安定的现代农业，建设富裕与自然的富丽农村，培养有文化和有尊严的现代农民。根据这个要求，具体提出了改善农业经营形态，科学规划乡村发展，增加农村公共投入，提升农民生活品质，强化农村活力，美化农村区域景观等富丽农村建设的6大目标。

2001年7月，台湾在加入WTO的新形势下，制定了《农业中程施政计划》，把富丽农村建设目标定位为“建设农村新生活圈，塑造农村新风貌”。所谓“农村新风貌”是指构建与城市生活相适应的现代化乡村，由互相联系、协调发展的生态、生活、生产三个圈组成：一是发展休闲农业园区，塑造乡村优美环境，构建农村休闲旅游圈；二是推动农村整体社区营造，整合农业社区组织，倡导“以民为主，以农为本”理念，营造“与农共生”的农村社区生活圈；三是开展“新故乡运动”，运用地方特色资源、特色文化和特色环境生态，开发地方特色产业，构建农村产业发展圈。农村“三圈”建设进一步丰富了富丽农村建设的内涵。围绕上述目标，台湾富丽农村建设的重点内容主要从以下三个层面展开。

(一)现代农村产业建设。

农村产业建设方针是由以往追求提升生产力转变为以强化竞争力为主轴，着眼于整合农村优势资源，以维护产业永续发展为原则，推进农村产业多元化、现代化、资讯化。

1、组织农业策略联盟，延长农业产业链。农业策略联盟是以交易成本理论和产业组织理论为指导建立起来的新型产业联盟组织。它通过结盟企业之间共同研发、共同行销、合作生产及股权投资等方式，交换资源，降低成本，提高核心竞争力。策略联盟的目的是：利用农村特有的优势，在农业内部产业之间及农业与非农产业间进行联盟，有效整合产业、信息、技术、资本等资源要素，把农业由一级产业推向二级、三级产业，延长产业链。

策略联盟的模式主要有三种类型：一是同业联盟，如生产联盟、物流联盟、加工联盟、贸易联盟；二是异业联盟，如生产者、流通者、加工者之问的联盟，实行产加销一体化经营；三是区域联盟。如县市区域联盟和全省性联盟。策略联盟与传统农业经营的主要区别在于引导传统农业从单一化的生产模式转变为以市场和健康为导向的复合型生产模式，构建具有特色、高度竞争力的优势产业。如贸易联盟，针对产品供货不稳定、商品化程度低、保鲜贮运技术不良、国际市场信息不足、国际贸易及营销人才缺乏等问题，通过制定标准化流程、规范运作，建立货物外销专业化包装处理场和卫星体系贸易平台，协助农民团体设立国际营销公司，促进农产品出口。

2、构建农业中心卫星体系，推动农业企业化。农业中心卫星体系是指以农会、农业合作社、农业企业等为中心经营体，以其周边农民团体、产销班、卫星农场、卫星厂为基础单元，通过垂直整合、水平扩张、同业与异业结盟等方式，将小农场结合为大农场，小企业结合为大企业，共同塑造竞争优势。农业中心卫星体系的中心经营体负责产销整体规划、市场行销，顺应市场需求辅导卫星厂，协助其建立良好的生产规范、品质制度、培育技术及管理人才，并专注于研发及新产品设计、创建新品牌、拓展国内外市场，建立稳定的供需关系。卫星厂则接受中心厂技术及经营管理辅导，参

与中心厂短、中、长期的产销计划，依照双方协议价格及交货等相关契约条件如期提供适质、适量、安全的产品。

基于协同发展、培育核心竞争力的目的，农业中心卫星体系实行农业经营企业化，经营人才优质化，物流运筹现代化，产销履历标准化等推动策略。借助这些共同性策略，在资源整合方面发挥核心优势；在营运方面改变传统思维，创新产销模式，充分发挥卫星体系的整体功能，提升农业企业经营效率和国际竞争力。

3、推行农产品产销履历制度，确保食品安全。农产品产销履历制度是一种从农产品生产、加工、分装、运输到贩卖的全过程，进行可追溯的、完整的、系统的安全卫生记录制度，包括上游的土壤、水质、生态环境，中游使用的肥料、农药、管理以及下游的整理、加工及品质检验、运销等各个环节的资讯。一个完善的农产品产销履历制度，包括六大基础架构：即：(1)按农产品的种类分类，建立以消费者为导向的安全食品供应链管理系统；(2)建立符合品质管理与国际安全标准的生产作业规程；(3)实行产销过程透明化；(4)进行产销全过程的品质管理；(5)构建产销全过程的资讯传输与查询追溯平台；(6)引入独立公正的第三方标准认证制度。为此，台湾“农委会”成立专案辅导委员会及产业推动小组和跨领域工作小组，并于2006年颁布了“农产品生产及验证管理办法”、“农产品验证机构管理办法”、“农产品产销履历委托认证实施要点”、“农产品产销履历验证机构认证规范”等政策文件，从法制层面为履历制度的实施提供保障。

在农产品生产标准化方面，台湾已参照ISO9001品质管理、ISO2000食品安全管理及HALCPSE生管理制度，制定了与国际接轨的标准化“良好农业规范”，对102个农业品种进行标准化管理和资讯化作业。在履历资讯查询系统方面，已建立“台湾农产品安全追溯资讯网”、“农产品产销履历核心资讯系统”、“农产品产销履历管理资讯系统”以及“农业易购网”。预计到2015年全省将达成全面实施农产品产销履历制度的终极目标。

4、发展农业知识经济，推动农村信息化。现代农业是工业技术装备农业的过程，是物质资本对自然资源的替代，其基本标志是机械化和化学化；知识农业则是在工业装备农业的基础上，用知识武装农业的过程，它的基本标志是知识资本对自然资源和物质资本的“双重替代”。生产要素智能化，经济活动信息化，农村产业多元化，农业产品优质化和自然资源及物质资本的高效利用是知识农业的基本特征。农业知识经济是一个长期的渐进的发展过程，现阶段台湾农业知识经济推动策略表现在三个方面：一是引入高科技，辅导产学研结合，培育以企业为主体的研发创新能力，发展农业知识经济；二是强化农业资讯基础建设，健全农业资讯传输机制，借由网际、网络达成资源共享，完善农业产销经营资讯网络，农业全球资讯服务网络、农业资讯社群网络、农民团体和产销班资讯服务网络、农产品市场资讯网络等，形成覆盖全岛的农村实用信息环境；三是整合与农村发展相关的各种资料库，构建不同类型的专家系统，为政府当局及专家、学者的研究分析提供资讯服务。

(二)农村社区组织建设。

1、农村社区建设存在的问题。

农村社区聚落建设是台湾富丽农村“三圈”建设基本架构的核心。在现代生活中，农村社区不仅是农民生活和生产之所在，而且是自然生态维护的天地和城市居民游憩休闲的去处。以人为本，建设好农村社区生活圈，改善人的基本生活环境，是营造“以农共生”，实现富丽农村建设长远目标的关键之所在。

台湾现有322万农民，72万农户，4千多个农村聚落。早期的农村建设主要集中在以增加农民收入为主题的生产建设方面，对农村聚落的社区建设不够重视，多数农村社区由于缺乏总体规划，村庄结构、设施配置及住宅形态均以配合小农生产活动为基本，长久自由发展的结果，使得社区建设面临诸多围城：突出表现一是道路狭窄、弯曲、主从交错，人车杂流，公共设施严重不足，小区组织纹理杂乱，新建公共设施如社区文化、科技、教育、通讯等建筑难以有整体性完善的设置；二是房屋建筑型态陈旧，三合院、四合院等传统建筑已逐渐破落，而新增建筑物杂乱无章，难以适应农村现代化发展之需要；三是居住环境脏乱、杂草丛生，排水不畅、生活品质低劣。

进入21世纪，在城乡发展一体化、乡村资源竞争多元化的新形势下，台湾农村社区建没问题面临着更多的冲击，一方面是社区建设与现代化城市形成明显的反差；另一方面是农村社区现状不能适应农村功能多元化发展的要求。目前，台湾大多数农民早已从耕地解放出来，摆脱农耕农业的经营方式。统计资料表明，2004年台湾专业农户仅占农户的24.6％，兼业农户已占75.4％，在兼业农户中以农业为主占14.5％，以兼业为主占60.9％。现代农村产业建设和农民就业构成对农村社区现代化建设提出了更多的要求。因此，永续发展委员会，以“世界21世纪议程”为蓝本，将农村永续发展的政策导向由经济扩及社会、生态及文化教育等，并在《挑战2008：“国家”重点发展计划》中设立“新故乡社区营造计划”项目，在“台湾健康六星计划”中，提出产业发展、社会福利、社区治安、人文教育、环境美观、环保生态等6个方面，作为农村社区建设重点，以期建立由下而上之社区总体营造制度，构建兼有产业、人文、自然生态及地方特色的农村社区生活圈。

2、农村社区建设的目标和内容。

根据台湾“农村综合发展规划及建设计划”与“农村细部规划”的要求，富丽农村社区建设的主要目标是：改善农业生产环境，创造农村就业机会，增加农民所得；适应农村多元化功能的需求，促进农村与都市之间的双方交流，加快城乡一体化进程，繁荣农村经济；增加农民住宅贷款，改善农民居住条件，提升农民生活品质，缩小城乡差距，缓解农村人口外流，安定农村社会；提供农村适宜之生活基本设施及休闲游憩场所，控制农村社区环境污染，妥善处理社区废弃物，调和和美化社区景观，强化农村活力。

根据上述目标要求，台湾农村社区建没着重开展以下四个方面工作：一是社区更新和住宅辅建。包括调适社区整体布局和农宅新建或修缮，通过实施“农业用地兴建农舍办法”和“集村兴建农舍奖励及协助办法”，推动农村住宅改造更新。仅2001年辅助整建农宅496户，贷款修建农宅415户，逐步改变社区农宅杂乱无序的景象。二是公共设施建设。内容包括道路交通系统、通讯网络、邮电、市场、仓储、保健、医疗、给排水系统、野溪治理、生产环境改善等。三是环境保护与景观建设。包括社区生态保护、水土保持，全面推动社区造林绿化、美化，加强垃圾与污水处理，防治公害，发展绿色产业，进行植生复育，建造森林公园和景观园林绿地，建设绿色廊道，改善社区自

然生态景观。四是社区文化建设。发展社区科学文教设施，在社区总体营造中注重文化内涵，保护文物古迹，丰富文化财富，净化思想，提高道德品质，提倡传统礼俗与文艺复兴或再创，发展社区特色产业文化，如举办白河莲花节、大甲芋头节、官田菱角节等。制定乡规民约，培养和辅导模范人物，维护良好的社会风气。

(三)农民福利制度建设。

社区农民福利制度建设的目标是构建完善的农民照顾体系，推动农民观念革新，培育有活力的农民。其内涵包括农民教育，农民福利和农民创业等方面。

1、培育优质农业人力资源。重点是实施“漂鸟计划”、“园丁计划”和“深耕计划”，对不同年龄和不同文化水平的农民进行有针对性的教育培训，推动农民终身学习制，重点培育农产品行销和企业管理人才，强化其现代化经营管理技能。

2、建构农民生活支援体系。内容包括健全农民离农年金制度，对65岁以上农民发放每月养老保障金6000元；实施“农民健康保险条例”，对15岁以上农民提供健康保险；建立农民福利基金，对困难农户提供福利补助；建立农民子女奖励助学金制度，为困难农户提供奖学资金；增加农业救助，扩大农业保险，成立“农业天然灾害救助基金”，颁布“主要农产品受进口损害救助办法”、修订“家畜保险办法”和“海上作业渔民保险办法”等，增强对农业灾害救助的力度。

3、辅导农民团体转型。农民团体是台湾农村建设的组织者和执行者，台湾当局十分重视发挥农民团体的作用，通过制定和实施《农会考核办法》，加强对农会干部的素质教育，帮助有困难的农会发展经济，提高其服务农民的能力。辅导农村社区生活中心运作，培养志愿工作者为农村失能者提供无偿服务。组建农业金融局，改革农业金融体系，加强对农会信用部的支持和帮助，使其更好发挥农村资金融通的作用，为农业生产和农民生活提供有效的资金扶持。

据不完全统计，1993年至2000年，台湾全省共投资建设了377个富丽农村规划地区(或村)，包括山坡地农村80个，非山坡地农村245个，渔村52个。2001～2003年农村新生活圈建设累计投资建设休闲农业园区80处，农村新生活圈26处，辅导19个县市、134个乡镇建设农村休闲景点555处。10多年来，台湾富丽农村建设经历了从单一农业到“三生”农业的发展过程，农村建设也从传统的农村聚落提升到“三圈”的合理布局。上个世纪90年代中期以来，尽管受到李登辉、“”势力的干扰，台湾经济一路滑坡，但富丽农村建设计划始终没有停止，其效果日益显现。根据台湾《农业统计要览》资料，1990～2004年，台湾农家对非农家人均收入比率从69.2％上升到71.8％，最高年份达到76.2％(1996年)，城乡居民恩格尔系数基本持平。农家与非农家彩电比率从93.3％上升到96.2％，空调比率从26.4％上升到70.2％，家用电脑比率从20％上升到57.2％；汽车比率从72.1％上升为119.8％。富丽农村建设对协调城乡发展，缩小城乡差别起了积极的推动作用。

三、台湾推动富丽农村建设的主要举措

(一)政策推动。

政策是实现经济发展目标的手段，一定时期的政策体现了一定时期的经济特征，因而政策调整是推动经济发展的重大举措。由于富丽农村建设不仅是农业内部问题，而且是国民经济的协调发展问题，因此，台湾自1990年代初提出富丽农村建设施政目标后，在其出台及修正的一系列纲领性文件及政策法规中，都把农村建设摆在重要位置上，随着整体经济发展战略的调整，采取不同的推动农村发展的政策措施。

据不完全统计，1970年至2005年，台湾制定实施了10多个推动农村建设的政策文件，主要如《现阶段农村经济建设纲领》(1970年)、《加速农村建设主要措施》(1973年)，《农业发展条例》(1973年制定，1983、1986、2000年三次修定)、《提高农民所得，加强农村建设方案》(1979)、《加强基层建设，提高农民所得方案》(1979年)、《现阶段加强农村建设政策纲要》(1987年)、《农业综合调整方案》(1991年)、《农渔村社区整体规划暨建没计划》(1993年)、《农业白皮书》(1995年)、《跨世纪农村建设方案》(1997年)、《农业中程施政计划》(2001年)、《建设农村新生活圈，塑造农村新风貌》(2002年)、《台湾健康社区六星计划》(2005年)等。综合分析这些农村建设政策内容的演变，不难发现。这些政策出台具有明显的延续性、阶段性和整体性特征。许多农村政策均是在原有政策上延续和发展的，并非朝令夕改。在政策价值判断上，主要依据经济发展的阶段性水平来确定农村建设的目标和内容。工业化初期，农村建设政策以提高农业产量，增加农民收入为目标；工业化中期，农村政策以增进农民福利，平衡工农关系，缩小城乡差别为目标；工业化后期农村政策以建设农村新生活圈，塑造农村新风貌，提升农民生活质量为目标。政策目标明确，量力而行，确保农村建设与工业发展水平相适应。在政策的内涵方面，台湾在历次农村政策调整时都较好地兼顾“三农”的关系，遵循农业、农民、农村“三位一体”的理念，随着工业化的进程，不断增加和深化农民生活福利、农村社区建堤的政策内容。

(二)资金扶持。

资金是富丽农村建设的根本保障。早在上世纪70年代初，台湾农业在完成培育工业发展的历史使命后，就把经济发展方针从“以农补工”调整为“以工补农”，转向以工业带动农业，增加农业的资本投入。1970年颁布的《现阶段农村建设纲领》和1972年实施的《加强农村建设重要措施》都把放宽农业贷款、增加农村公共投资作为重要选项。有关农村社区建设的直接投资，一个明确的例子是恢复一度中断的结合农村建设的农地重划计划，把农地重划的政府资金扶持比重从1/3增加到2/3，此项从80年代初持续到现在。这是农地重划和农村建设之所以能够延续三、四十年的重要原因之一。

90年代开始的富丽农村建设，政府资金扶持主要按各类专案农贷计划编列，据不完全统计，不同时期政府当局设立的有关农业、农村建设的专案农贷有10多种，如加速农村建没贷款、农业发展基金农机贷款、农业专案贷款、农家消费贷款、农民购地贷款、农民住宅贷款、农民创业贷款、统一农贷、综合农贷等等。据1989至2001年实施《农村综合发展规划暨建设计划》的统计，实质建设377个规划地区(村)，政府累计投入资金61.3亿元，每个规划地区(村)政府的平均投入为1625.9万元(约折合人民币406.4万元)。通常每个农户创业可贷款200万元，无力担保的困难农户贷款可由农业信用保证基金代为担保。

据台湾“农委会”主任李金龙报告，2004

年用于发展农业、建设农村、照顾农民的施政经费为1161.79亿元新台币，加上弥补农民保险240.01亿元，合计1401.80亿元，占“中央”财政支出预算的8.7％。1971～1975年，台湾从以农补工转向以工补农初期，农业投资占总投资比重为8.3％，此后逐步减少到上世纪80年代的3～5％。相比之下，目前的8.7％投入水平应该说是比较高的。

为了确保农业和农村建设的资金投入，活络农村资本流通，台湾于2003年7月出台了《农业金融法》，成立了《农业金融局》，建立了独立于一般金融体系之外的农业金融体系，由台湾“农委会”直接领导，以便加强对农业金融的管理。农业金融体系建立对推动富丽农村建设起到了立竿见影的效果，如2005年10月，由“行政院”金融监督管理委员会和农业委员会共同推动的，对农村实施一项总金额1000亿元新台币的放款方案，其中政策性农业专案贷款金额为350亿元，主要用于农民及农企业购买耕地和自动化设备、修建自用住宅，兴修农业设施及农业教育培训等；一般性贷款放款金额650亿元，除用于购买种苗、机器设备、仓库及集货场、技术研发创新外，还可为住宅修建、农家水电、农家器具设备、医疗、衣物、子女教育等家计生活和个人消费提供贷款。

(三)规划先行。

台湾富丽农村建设规划分为农村纲要规划和农村细部建设计划两个层次：农村纲要规划以乡、镇(市)为单元，就其产业发展和自然、人文等条件，规划其未来发展的方向和重点。规划内容包括区域的人口预估、产业配置、交通及通讯网络、公共及公用设施部署、灾害防治、文物保护、水资源开发、环境保护、景观保育、农村游憩等区域性、公共性的建没内容。纲要规划目的是为农村细部建设计划编制提供宏观指导和实践依据。

农村建设细部计划以村、自然村或聚落为单元，根据各地农村的特性，因地制宜进行精细规划和计划，作为富丽农村建设的具体实施蓝本。计划内容包括4个主体项目。一是农村产业发展及产品营销，包括产业发展方向，资源评估与农地利用，农产品生产、仓储、运销，农业休闲游憩及生产环境改善，灌溉与排水。二是社区更新与生活环境改善：包括社区整体布局、农宅新建或修缮、农户环境卫生、社区公共设施、水电、邮电、医疗、运动场、营销中心、停车场等。三是环境保护与景观建设：包括水土保持、生态保护、园林绿化、垃圾及污水处理、溪河治理与利用等。四是社区文化建设：包括文物古迹保护、科学文教设施、社团组织、乡规民约等。农村细部计划的目标是创造农村社区经济活力，改善农民生产与工作条件；改善农家及农民生活环境，提升农民生活品质；保存与维护农村传统文化与独特风貌，维护自然景观与生态环境，增强农村与城市的联系，提高城乡的依存度。

农民是富丽农村建设的主角，从村庄发展构想、更新计划研拟及其他重要决策、项目选择，都要认真倾听农民的意见，创造让农民能够参与、愿意参与和积极参与的氛围，明确农民在规划及实施过程中的职责。

(四)管理保障。

台湾富丽农村建设统一由“农委会”领导，在“农委会”统筹协调下，建立完善的推动农村建设的体制和机制。“农委会”负责计划审核、计划下达和资金筹措，省水土保持局负责计划承接、呈报、核转，各县市水土保持局工程所承接计划的执行和施工。为进一步加强领导，台湾正积极筹划成立“农村发展局”，制定《农村振兴法》。

富丽农村建设是一项复杂的系统工程，涉及农村千家万户的利益关系，需要认真负责的精神和科学细致的工作方法。在这方面，台湾成功地探索了一些行之有效的管理模式，如制定农村建设的“优质服务指标”，建立引导产业发展的“咨询辅导机制”，培养农村发展的经营主体，强化农民凝聚社区发展的整体意识等。在农地重划的土地“统合统分”中，把不同农田依远近、地形、地势、土壤质地和肥力状况等，划分为8个类型24则，从而确保了农田统合统分过程中的公平合理，取信于民。这是台湾富丽农村建设持续发展的重要因素。