台湾农地金融发展的经验与启示

一、台湾农地金融制度

(一)台湾农地金融组织结构。

台湾土地银行是办理土地金融和农业金融业务的专业银行,是台湾地区农地金融体系的主体。除了台湾土地银行外,在台湾为农民提供中长期贷款的机构还包括农渔会信用部、台湾农业金库及合作金库银行等。另外“农业发展委员会”(以下简称“农委会”)为岛内农业金融监管机关。“农委会”通过农业发展基金对政策性农业专案贷款提供利差补贴。

1、台湾土地银行。

台湾土地银行成立于1946年9月1日,是岛内惟一办理不动产兼农业信用的专业银行,1985年5月取得法人资格, 2003年7月,该行配合公营银行民营化政策的需要,改制为“台湾土地银行股份有限公司”,并于2004年5月改制为公开发行股票公司。在台湾农业发展过程中,土地银行在发行实物土地债券、创办实物辅导及扶持自耕农购地、开发山坡地,扩大经营规模等方面,发挥了积极作用。

2、农渔会信用部。

农渔会信用部是台湾农会信用部和渔会信用部的总称,属台湾基层农业金融机构和合作金融机构。信用部业务最早始于1943年,农渔会信用部是依附于农渔会之下的一种特殊金融组织,并非独立的法人团体,旨在针对农业产销、研发等方面提供资金融通。

3、台湾农业金库。

台湾农业金库成立于2005年5月,是农渔会信用部的上层机构,也是台湾唯一集农业专业银行与商业银行于一体的特许金融机构。其主要任务是辅导并协助农会、渔会信用部的事业发展,并配合当局的农、渔业政策,积极办理重大农业建设融资、农业专案融资,及配合农渔业部门的农、林、渔、牧融资,充裕农业资金,保障存款人权益,以促进农业经济的发展。

4、合作金库银行。

台湾合作金库银行成立于1946年10月,依据章程规定,该行以经营银行业务,发展国民经济建设,并调剂合作事业暨农渔业金融为宗旨,除对合作事业暨农、渔业及中小企业融通资金外,并配合资金运用及促进整体经济发展,办理一般工商企业存、放款业务,故该行是具有农、渔、合作金融及工商企业金融之国际性综合银行。2006年更名为“合作金库商业银行股份有限公司”。

5、农业金融监管机关。

台湾农业金融主管机关为“农委会”,其主要职能是规划和推动政策性农业专案贷款。关于对农业金融机构的金融监理与检查业务,由“农委会”委托“行政院金融监督管理委员会”办理。“农委会”还将通过农业发展基金对政策性农业专案贷款提供利差补贴;并辅以农业信用保证基金办理保证,共同协助农、渔民取得所需资金。二是 “农委会”下设农业金融局,专门负责农业金融管理和辅导工作,行使行政监督与管理职能。依据“农业金融法”赋予的裁量权,农业金融局对违反规定的信用部可施予行政处罚。其主要任务是:推动政策性农业专案农贷,加强对农会信用部的辅导,落实信用部内部控制及稽核制度,督导信用部调整经营项目,提升信用部专业能力,降低信用部逾放比率,改进农贷条件、简化贷款手续等。

(二)台湾农地金融制度运作模式。

由于台湾土地银行是办理土地金融和农业金融业务的专业银行,是台湾农地金融体系的主体,因此本文以台湾土地银行农地金融业务运作模式为代表作分析。

1、贷款程序。台湾土地银行农业贷款程序一般经历贷款申请、审核和发放等过程。台湾土地银行农业贷款因贷款对象和用途不同,有不同的担保要求。大多数的农业贷款都需要提供担保品或连带保证人,担保不足时申请送农业信用保证基金或中小企业信用保证基金保证,以贷款购置的动产、不动产提供担保为原则。农业综合融资贷款中的购地、购买房屋贷款期限最长可达30年。短期贷款多采取到期一次偿还法和分期偿还法,长期贷款一般采取分期偿还法。贷款利率。

2、资金来源。资金来源除了自有资金(资本金、盈余和公积金)外,主要为吸收存款、借入资金和承办转贷的资金。吸收存款是台湾土地银行的主要资金来源。借入资金有三种方式,一是向台湾地区“中央银行”贴现,这是土地银行向外融通资金最普遍的方法;二是金融机构之间相互融通资金,例如土地银行发放扶植自耕农贷款,向台湾银行融通资金;三是向行政机构借入。承办转贷的资金,主要是指接受行政或其他机构委托承办转贷的资金。

3、业务范围。台湾土地银行成立初期,主要业务有吸收存款,提供各类土地及农业开发资金,办理农渔民住宅、农业生产、土地改良等贷款以及农渔会贷款、林业贷款、农渔民置产及周转性贷款等。随着土地制度改革的完成,农地金融机构的业务量减少,台湾土地银行开始从事一些相关的银行业务,目前已成为从事不动产金融的国际性银行,业务日益多元化。其业务包括存款、贷款、信托、财富管理、外汇及国际金融、电子金融、财务管理投资、证券业务等。

(三)台湾农地金融制度配套政策。

1、台湾土地制度改革,明确了土地权属关系。

台湾地区农村土地制度改革,明确了土地权属关系,主要分为三个阶段:第一阶段:20世纪40年代末,台湾开始第一次,目的是实现“农地农有”的“耕者有其田”农地制度安排。第二阶段:20世纪80年代,台湾地区推出以农业现代化为目的的第二次。第三阶段:20世纪90年代以来,台湾地区对土地政策进行了调整。此次土地政策调整,为保护良田、打造精细农业起到关键性作用,但应继续关注确保合理比例农用土地的保留、土地零碎、生产成本过高等问题。

2、台湾建立农村金融法律。

2004年台湾“农业金融法”为独立于一般金融体系之外的农业金融体系确立了法律依据,出台了一系列配套的子法规,基本建立起较完整的农业金融政策法规体系。

3、台湾逐步建立了比较完善的社会保障体系。

20世纪80年代台湾建立了农村社会保障体系,但传统台湾社会对农民的保障水平始终远远低于对军人、公教人员的保障水平,随着台湾“全面健康保险制度”和“年金制度”的建立,台湾农村社会保障正在和城镇社会保障体系并轨,职业化社会保障体系正在融合,并趋向形成统一的社会保障体系。农民健康保险覆盖率提高,医疗资源得以充分利用,形成了较为统一的医疗保险制度。

(四)台湾农地金融主要经验。

1、“富丽新农村”和“新农业运动”为台湾农业金融奠定坚实的物质前提。从1990年代开始,台湾当局意识到大幅调整农业政策的必要,其中有代表性的就是20世纪90年代的“富丽新农村”和2006年6月提出的“新农业运动”。这些政策名目繁多,有所侧重,但万变不离其宗,就是要让农业“亮起来”:农业要从小农向大农转化,废止对于农田兼并的限制;从重视“量”的增加转向“质”的提升,发展高科技和观光休闲农业,同时将农业发展与农民生活水平的提高、农村环境的改善相结合,试图实现农业生产企业化,农民生活现代化和生态的自然化。

2、“农业金融法”为完善台湾农业金融确立了法源基础。根据台湾“农业金融法”,农业金融管理开始回归到农政主体,以统一农业相关部门的事、权,贯彻农业金融监理一元化。“农业金融法”的出台,明确了农业金融组织的基本架构与主要任务,确定了农业金库的性质、出资比例和盈余分配,并对农渔会信用部的盈余分配和风险性资产比率等进行了规定,是台湾农业法规体系建设的重要成果,为建立台湾农业金融制度奠定了基础,它对未来台湾农业发展具有重要意义。

3、一元化二级制农业金融体系强化了台湾金融对农业的支持。在管理体制上,实施“农委会”一元化管理;“农委会”下设“农业金融局”,以构建完整、安全的农业金融体系,促进农村经济发展。根据“农业金融法”规定,台湾农业金融在组织架构上,采取全岛农业金库和农、渔会信用部的二级制。

4、完善的农村基层金融制度提高了台湾农村金融效率。台湾的农业金融,主要由两大部分组成:一是三家农业专业行库,二是合作性质的基层金融组织(农会信用部和渔会信用部)。

5、台湾农村的土地制度提高农民积极性。台湾农地制度经验值得借鉴,给台湾农民的土地权利,农民要出售自己的土地,出售的只能是农地,不能用作非农用。农地农用的交易,是免税的,农地只能在农民之间交易。非农地交易制度的核心是“涨价归公”。农地转化为非农用地,会大幅增值,增值收益的相当部分要以税收的形式“涨价归公”,这也是台湾土地制度的重要部分。在城市化过程中,为了帮助“农民工”进城,将最有增值价值的土地用于建设经济适用的“农民工”住房,让“农民工”的财产随着城市的发展而增值,台湾土地制度奠定了台湾均富社会的基础。

6、台湾农会为台湾现代农业转型和发展提供了有力的组织保障。台湾基本上是一乡一个农会,一县也有一个农会,还有省农会。农会设信用、供销、保险、推广等四大部门,具有政治、经济、社会、教育四大功能,担负着官方和农民之间的桥梁工作。台湾农业的技术推广工作,主要靠农会的技术推广部,其在每个村都设有产销经营班,各产销班按照农会统一的技术标准组织生产,产品使用统一的品牌和包装。

二、海峡两岸农地金融制度比较

(一)两岸农地金融组织结构比较。

农地金融制度的组织结构主要有三种类型:一是单一结构,二是发散结构,三是复合机构,台湾农地金融制度的组织机构属于发散结构。台湾土地银行是办理土地金融和农业金融业务的专业银行,是台湾农地金融体系的主体。除了台湾土地银行外,在台湾为农民提供中长期贷款的机构还包括农渔业信用部、台湾农业金库及合作金库银行等。台湾农地金融网络完善,覆盖地域广阔,且农村资金来源多部门、多层次、多渠道,农贷规模较大。而中国大陆没有建立真正意义的农地金融制度,目前为农村金融市场提供资金的主要有农村信用社、农业银行、农业发展银行、邮政储蓄银行、贷款公司、村镇银行、资金互助社等。其中,中国农业发展银行主要承担办理国家规定的农业政策性金融业务,承担政策性收购资金供应与管理工作;中国农业银行是中国最大涉农商业银行;农村信用社作为农村基层金融机构,直接面对农村各种不同的金融需求主体发放农业贷款,服务对象以农户为主,重点支持农户的种植业、养殖业、农副产品加工和运销业,以及农户子女教育和消费支出等,同时支持部分农村集体经济组织。

(二)两岸农地金融制度运作模式比较。

台湾地区农地金融机构提供专案农业贷款和一般农业贷款,贷款用途包括为农业经营者购置、交换或继承耕地以扩大家庭农场规模经营提供贷款、为承租农地扩大经营规模的自然人或农民组织承租农地提供贷款等,且可以购置、交换或继承的耕地设定抵押。贷款利率一般在当局规定的放款利率基础上机动调整,某些政策性专案贷款的利率较低。而中国没有写明土地承包经营权可设抵押权,且明确规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押,各地区只是在现行的法律框架内对土地金融业务模式开展信贷产品创新,探索以土地经营权和农村房屋为抵押的信贷模式,这与台湾直接以土地进行抵押融资有根本的区别。

(三)两岸农地金融配套环境比较。

一是土地制度不同。台湾实行土地私有制,农民拥有十分完整的土地权利,包括土地所有权、使用权,以及由此派生的各项权利,这种明确的农地产权制度安排使生产者的边际努力和边际报酬完全一致,能充分激励生产者的积极性。但由于农地资源配置效果某种程度的公共品性质,如何在农地私有的制度安排下,协调好农地资源配置的多种效益,以达到社会福利的最大化是台湾地区农地制度改革所面临的问题。而中国大陆实行土地集体所有制和农村集体经济组织实行家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制,大陆目前的所有权和使用权分离的农地制度安排在激励功效方面虽不如产权明晰的私有制,但在形成规模经营与抑制土地投机方面有其自己的优越性。

二是农村金融法律支持力度不同。台湾“农业金融法”为建立独立于一般金融体系之外的农业金融体系确立了法律依据,为建立台湾农业金融制度奠定了坚实基础。中国大陆农村金融立法相对滞后,具体表现在农业保险立法进程缓慢,农业保险的法律保障体系极其薄弱;农村合作金融立法滞后,长期以来有关部门对农村信用社的监管比照《商业银行法》执行,将商业金融与合作金融混为一谈;农业政策性金融立法滞后,没有出台关于农业政策性银行的立法,对农业政策性银行的经营范围、运行规则、违规处罚等都没有明确的规定。

三是社会保障体系完善程度不同。随着台湾“全面健康保险制度”和“年金制度”的建立,台湾农村社会保障正在和城镇社会保障体系并轨,职业化社会保障体系正在融合,并趋向形成地区统一的社会保障体系。中国大陆近年加大了农村社会保障体系的建设,2003年开始新型农村合作医疗制度的试点,2008年已全面覆盖农村地区,2009年第一季度参合人数已达8.3亿;2009年9月1日国务院出台了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,从2009年起开展新型农村社会养老保险试点等,但大陆农村社会保障体系还有待进一步完善。

三、发展大陆农地金融制度的若干启示

(一)建立大陆农地金融组织结构思路。 一是建立政策性土地银行,接受银行业监督管理委员会的监管,并委托邮政储蓄银行、农村信用社和农业银行等金融机构办理具体的农地金融业务。二是引入保险机构,要求以农地作为抵押的农户需办理贷款保险。

(二)开展大陆农地金融制度运作模式试点。1、大陆土地银行的资金来源。一是净利润分配中的公积金。二是财政出资。三是发行土地债券。2、大陆土地银行的贷款方式。贷款程序。由土地经营者以项目计划和土地使用权证向农地金融机构提出贷款,形成“抵押一贷款―增值一变现”的良性农地金融链条。贷款担保形式。建立农业信用保证基金。允许农户以土地承包经营权设定抵押。贷款期限。对于短期资本性支出的贷款,期限可设为1年之内或3年之内;对于长期性贷款,期限可放宽至20年或30年。贷款利率。贷款利率在基准利率的基础上机动决定,比一般利率较低。3、大陆土地银行的业务范围。土地银行的主要业务是办理与土地有关的长期信用业务,可办理土地抵押、土地开发、土地购买、土地改良等贷款。

(三)推动大陆农地金融制度配套政策改革。一是建立农地使用权的法律保障制度。加快制定《农地抵押贷款法》。二是加大政府扶持力度 。建立对农地金融机构有效的利益补偿机制。对办理农地金融业务的金融机构所吸收的存款减收准备金,实现农地抵押贷款的低利率进出;允许持有土地银行债券的所有者免交所得税;给予财税政策优惠;为发行的债权提供担保等。三是完善农村土地登记制度。农地所有者以土地作抵押向农地金融机构借款时,须提供合法的土地所有权证并作抵押登记。四是建立农地分等定级评估体系和土地估价制度。五是建立高效完善的农地金融监管体系。六是加快农村社会保障体系建设,建立与完善农业保险制度。要逐步形成项目齐全、标准适当、形式多样、覆盖面广的农村最低生活保障制度、农村养老保险制度和农村医疗保险制度,解除农民对农地抵押与转让的后顾之忧。七是创新农村信贷抵押担保机制,建立农业再保险体系。八是稳定农地所有权制度,推动农地产权流动的市场化进程。九是探索农村土地抵押贷款金融创新产品。组建村级农业担保公司。探索直接以农村土地承包经营权为抵押的贷款。探索将农村土地股权化。探索土地租赁权质押贷款。

(作者单位:福建省金融学会)

注释:

罗剑朝:《中国农地金融制度研究》,北京:中国金融出版社,2005年,第25-40页。

毕宝德、柴强、李玲:《土地经济学》(第三版),北京:中国人民大学出版社,1996年,第437-480页。

何广文等:《农村金融学》,北京:中国财政经济出版社,2005年,第272-300页。

中国人民银行福州中心支行课题组《海峡两岸金融市场比较与对接研究》,2007年年,第147-174页。

汪小亚:《关于农村土地经营权抵押贷款问题的研究》,《中国金融》,2009年第9期,第53-55页。

单玉丽:《台湾地区农业金融体系的形成与发展》,《福建金融》,2008年第12期,第16-20页。