再就业小额担保贷款政策实施中的问题及对策

目前，再就业小额担保贷款政策实施中存在的问题主要有：

(一)金融机构的商业化经营和担保贷款的政策性要求之间存在矛盾

在实际操作中，承办行并没有把小额担保贷款与其他各类贷款分开考核，这必然带来商业银行商业化经营和担保贷款的政策性要求之间的矛盾。

1　风险分担

银行控制风险一般从两个方面人手：一是拒绝风险较高的贷款项目介入；二是责任约束，对出现风险的贷款，追究贷款调查、审查和审批人责任。

从前者看，地方政府和担保公司都倾向参照中小企业担保基金，让银行承担更多的贷款损失，下岗失业人员存在分散性和流动性、劳动技能低、信用意识淡薄、经营管理能力低等问题，加之整个社会创业环境较差，小额贷款存在较大风险；对银行工作人员而言，由于实行的是贷款风险终身责任制，不良贷款的多少直接关系到相关人员的工资、岗位、职称等切身利益。

2　担保基金补偿

按小额担保贷款有关政策规定：同级财政部门应会同社会劳动保障部门，确定贷款担保基金年度代偿率的最高限额。对限额以内、贷款担保基金自身无法承担的代偿损失，由同级财政部门审核后予以弥补。

三部委联合下发的51号文件也明确提出，建立担保基金的风险补偿机制，省级政府设立的下岗失业人员小额担保基金应至少承担地市贷款担保基金代偿损失的10％，而对县(市)级风险补偿没有规定，且多数县(市)级地方财政紧张，对弥补损失心有余而力不足，下岗失业人员小额贷款损失很难获得财政补贴。

此外，下岗失业人员小额贷款单笔金额小、笔数多、管理繁、成本大、收益低等的特点造成经营管理成本大，也是商业银行不愿受理的主要原因。

(二)下岗职工创业的高风险和对贷款的依赖性并存

下岗失业人员作为社会弱势群体，他们年龄偏大，接受教育程度普遍较低，劳动技能简单，创业成功率相对较低，创业风险大。同时下岗失业人员家庭收入水平低且不稳定，一般只能维持基本生活，缺乏资金积累和有效资产，自我筹资能力不足，对贷款具有一定的依赖性。许多下岗人员在办理小额贷款之前并没有经过正规的创业培训，申请贷款的项目缺乏可行性与说服力，担保公司和银行为了控制贷款风险，通常对贷款支持的项目审查比较严格，从而使急需贷款的下岗职工得不到小额贷款。

(三)政府相关部门基础信息沟通不够、协调合作不畅

由于小额担保贷款是由财政贴息、拨款设立担保基金提供担保的、对社会下岗失业人员发放的政策性贷款，涉及面广、工作量大，贷前审查和贷后管理都十分繁琐，业务筹办需要由财政、银行、经贸和劳动保障等多个部门协调配合。因此，相关政策部门的基础信息沟通工作至关重要。

(四)相关配套措施滞后，制约着小额担保贷款业务的发展

1　担保与反担保问题

下岗失业人员小额担保贷款之所以能够普遍推广的一个重要原因是“担保”的出现。一方面，“担保”使下岗失业人员具有一种贷款的方式和渠道；另一方面，银行拥有了防范、化解信贷风险的手段。

同时作为市场化运作的担保公司，为了防范和化解担保过程中可能出现的风险往往要求贷款人提供反担保，一种方式是选择房产抵押或者有价证券作质押；另一种是选择本地经济条件较好的自然人作反担保，即申请担保贷款的人员除要有担保单位担保外，还要求有一个担保人以自己的财产为申请人的贷款作风险担保。由于担保人所背负的风险较大，很多人不愿意为申请人作保，难找担保人成了影响下岗职工获贷的首要难题。正是这种反担保束缚了贷款人的手脚。

2　小额担保贷款单笔需求量大与单笔限额控制间的矛盾

在下岗失业人员中有部分人员自谋职业。自主创业较早，其经营已经具备一定规模，对流动资金需求的愿望较高，数额相对较大，同时由于其提供反担保能力较强、经营状况比较好，担保机构和金融机构倾向于对其放贷、满足其资金需求，但《办法》规定小额担保贷款金额一般掌握在2万元，使其资金需求得不到有效满足。

3　办理小额担保贷款程序复杂，还款期限不合理

下岗失业人员要申请办理一笔小额担保贷款，必须先取得劳动部门颁发的《再就业优惠证》，经过自愿申请、所在社区推荐、劳动保障部门审查、贷款担保机构审核承诺、银行核贷等程序，如果其中任何一环出现问题将贷不到款，一般情况下一笔贷款业务办理完毕需要一个月左右的时间，严重影响了下岗失业人员资金需求的最佳时间，这也是该项贷款开展受阻的一个重要原因。

(五)社会信用环境差，信用意识淡薄

信用不佳也影响了下岗失业人员小额贷款的投放。由于对小额担保贷款的宣传不到位，一些下岗失业人员对小额贷款的含义并不了解，想当然的把小额贷款当成了政府在财政上对下岗失业人员的扶持，把它当成了政府的救济金，信用意识淡薄，欠息现象层出不穷，甚至于还有人恶意骗取小额贷款。这也是导致商业银行“怕贷、慎贷、拒贷”的一个原因。

因此我认为，应当从以下几个方面采取措施，推动再就业小额担保贷款政策的实施。

(一)建立和完善小额担保贷款风险控制、补偿和激励机制

1　加大信用社区建设力度，为小额担保贷款搭建信用平台

政府应依托社区劳动保障平台，为每个创业者建立信用档案，开展信用评级，结合社区内贷款回收情况给予他们一定的奖励；可以将社区劳动保障信息与银行的信贷登记咨询系统对接，对借款人信息进行披露，降低管理成本。贷款发放银行、财政、经贸、劳动和社会保障部门要建立个人信用档案与失信惩罚相结合的有效机制，健全个人信用评价指标体系和监督机制。

2　加强贷前、贷中、贷后管理，控制风险

承贷行对符合贷款条件的下岗失业人员从其经营项目、规模、能力、信誉、创业意识、家庭状况、资金使用等方面进行考察，应建立小额担保贷款回访制度。

政府、人民银行和银行业监管部门要对担保基金、担保机构、贴息落实情况、贷款发放及实效等问题进行检查，按月通报小额担保贷款的发放情况。

3　实施正面激励机制，增强承办银行贷款的积极性

首先，以更为灵活的利率杠杆赋予下岗失业人员小额担保贷款动力机制，允许小额担保贷款利率的一定上浮，向承办行提供正向激励。利息上浮部分由财政贴息。

其次，地方财政应考虑给予承办银行发放小额担保贷款的手续费补助，并给予承办下岗失业人员小额担保贷款银行一定的奖励，考虑每年年末如果当年累积发放小额担保贷款额度、回收率达到某个百分比以上，就给予奖励调动承办行的积极性。比如南京市对经办银行

和街道(社区)的奖励，统一规定了全省最低标准，即当年小额担保贷款回收率达到90％以上的，分别按当年实际贷款回收额的0.5％给予手续费补助；贷款回收率达到95％以上的，再分别按当年实际贷款回收额的0.5％给予奖励，以及贵州推进的“以奖代补”小额贷款试点实践，对超过92％回收率的县，按照金融机构和扶贫部门6:4的比例进行奖励，这些政策都收到了很好的效果。

再次，省级财政每年应该充实一定数额的资金到担保基金，并将一定的政府资金资源存入承贷行，支持承贷机构扩大负债规模，通过资金运作增加收入。

此外，对小额担保贷款质量考评的情况不应该纳入商业银行不良贷款考核体系。

4　建立担保基金补充补偿机制

省级贷款担保基金能够适当分担市级贷款担保基金的损失，但鉴于市级财政紧张或由于贷款政策变化导致补偿中止的可能性存在，因此建议建立健全风险担保基金的补充补偿机制，明确担保基金的补偿部门、渠道、时间、筹措比例，一旦出现坏账损失，经办银行和担保机构应共担风险，经办银行只承担所贷本金的20％，其余80％由国家财政部门承担(其中，省级财政部门承担10％，地级以下财政部门承担70％)。政府和有关部门要从工商、税收、土地、营业场所、社会治安、开户结算等各个环节，为下岗失业人员创业提供良好的条件。

(二)建立绿色通道，提高服务效率

1　积极筹集下岗失业小额贷款担保基金，进一步降低反担保门槛。

2　简化办事程序，加快发放进度。

3　扩大小额担保贷款的范围并合理确定贷款期限。要支持有比较优势的劳动密集型产业和第三产业，根据具体项目实际收益预期确定的本金回收期来确定贷款期限，发挥小额担保贷款的扶持作用。

(三)尽快建立起协调运转、高效沟通的机制

要解决小额担保贷款政策性与商业性的矛盾，需要人民银行、政府财政、劳动部门和担保机构以及经办金融部门加强协调与配合，定期沟通联系，交换信息意见。

承贷银行与担保中心要相互协调。担保中心要做好推荐工作，严格小额担保贷款的审核，降低商业银行核贷工作量；承贷银行要在防范风险的前提下，简化手续。

(四)加强创业技能培训，积极探索有效的贷款模式

要利用现有的教育资源，建立再就业培训基地，成立创业指导中心，组织开展多层次、多形式的再就业培训，对下岗失业人员创业成功且按时清偿贷款者给予一定的物质奖励。考虑实施“创业加小额担保贷款”相结合的下岗失业小额担保贷款模式，该模式将提高下岗失业人员创业能力作为提高小额担保贷款质量的重要措施，将创业培训与小额信贷工作有机结合，发挥小额担保贷款稳定社会、促进就业的重要社会功能。