东南亚反恐斗争的困境与出路

[内容提要]“9•11”事件后,东南亚恐怖活动日益猖獗,对区域安全构成重大威胁,从而坚定了该地 区各国合作打击恐怖主义的决心。但是由于种种原因,东南亚地区反恐合作受到极大的限制 ,这直接 影响了反恐的效果。本文认为,加强反恐制度建设,构建一个以东盟为主体、整合地区各种 资源的总体反恐制度框架是克服地区反恐合作中出现的集体行动困境,推进反恐合作实现的 有效途径。

[关键词] 东南亚 反恐合作 博弈论 集体行动 制度

中图分类号:D815•5 文献标识码:A 文章编号:1007-1369(2010)4-0140-11

冷战结束后,随着全球化的不断发展,相互依存不断加强,非传统安全议题的重要性开始上 升。在诸多非传统安全议题中,恐怖主义问题由于其巨大的破坏力和轰动性,尤其为人们所 重视。“9•11”事件的发生,使得国际社会重新审视恐怖主义这一古老的现象。巴厘岛爆 炸案更使东南亚各国体认到区域内恐怖主义势力对区域安全构成的重大威胁,坚定了各国打 击地区恐怖主义的决心。

在反恐过程中,东南亚各国逐渐认识到,恐怖组织的跨国活动需要地区各国的通力合作才能 得到有 效控制。因此,东南亚各国除了加强国内反恐举措外,开始不断地寻求反恐合作,推进反恐 信息和情报资源共享,共商反恐战略。迄今为止,东南亚的反恐合作已取得不少的成果,缉 捕了部分伊斯兰祈祷团、阿布沙 耶夫武装的重要首领,重创区域恐怖组织的活动能力,使得 恐怖组织在规划、协调恐怖攻击行动时,受到更多的限制。

尽管该地区各国都认识到恐怖主义的危害,也意识到加强地区国家间的反恐合作至关重 要,但 共同的利益并不能保证合作一定实现。由于各国对恐怖主义的认识存在分歧,各国所面临的 恐怖主义威胁的程度不同,可用于投入到反恐中的资源存在差异,以及国内政治因素的影响 ,因而,在采取集体行动打击恐怖主义的过程中,东南亚各国的积极性存在较大的差异,地 区反恐合作受到极大地限制,这直接影响了反恐的效果。从目前来看,东南亚地区反恐合作 的范围比较窄,反恐合作的层次也有待深化。相比于的跨国界合作,地区跨国司法 和情报交流却严重滞后。东南亚恐怖活动的网络依然活跃,恐怖袭击的事件仍时有发生,反 恐的任务依然十分艰巨。如何有效防止反恐斗争过程中出现的集体行动困境,推进东南亚反恐合作的实现,就成为一 个需要在理论上和实践上都加以阐明的重要问题。

地区反恐合作的制度需求

国际关系中的新自由制度主义理论是解释国际合作问题最具权威性的理论流派之一。美国学者罗伯特•基欧汉是新自由制度主义理论的代表人物,其在《霸权之后》一 书中所发展出来的国际制度理论成为当代主流的国际制度理论。[美]罗伯特•基 欧汉.霸权之后:世界政治经济中的合作与纷争.苏长和,信强,何曜译.上海人民出版社,200 6在基欧汉看来,国际制度是指“有关国际关系特定议题领域的、经政府同意建立的 有明确规则的制度”。国际制度包括三种形式:①有着明确规定的规则和章程的正式政府间 国际组织和非政府组织;②国际机制,即政府之间通过协商同意和达成的、涉及某一问题领 域的明确规则;③国际惯例,即有着明确规定和谅解、可以帮助国际行为体协调各自的行为 ,达到期望值趋同的非正式制度。Robert Keohane. International Institutionsand State Power: Essays in International Relations Theory. Boulder: Westview Pre ss,1989:3.4新制 度主义强调国际制度对国家合作行为的重要影响,认为国际制度可能通过提供可靠信息减弱 政治市场失灵现象,从而使国家达成合作。 秦亚青.国际制度与国际合作――反思新自由制度主义//秦亚青.权力•制度•文化 :国际关系理论与方法研究文集.北京大学出版社,2005:87地区反恐过程中,国际制度的作用同样十 分显著。

在世界反恐体系中,国家扮演着自相矛盾的角色:一方面,国家是反恐力量的主 要载体,离开了国家,不可能解决恐怖主义问题;另一方面,国家间的利益斗争和认识分歧 ,又给予恐怖主义以重要生存机会,又使恐怖主义问题不可能真正解决。张家栋. 全球化时代的恐怖主义及其治理.上海三联书店,2007:49.50在打击恐怖 主义的过程中,虽然合作能够带来安全收益,但这并不能推导出国家就一定会积极参与到反 恐合作中来。在没有外部因素介入的情况下,国家可能会选择不合作。打击恐怖主义所获得 的安全环境可以被视为一种公共物品,该物品的消费具有非排他性。那些没有提供反恐合作 的国家照样可以通过“搭便车”来享有安全收益。这种博弈的结构如下表所示。

上述博弈是一种保证型博弈,该种博弈类似于卢梭所提到的猎鹿游戏。 卢梭用猎鹿游戏来说明欺骗对合作的阻碍作用。关于猎鹿游戏的相关介绍,可参阅 :让•雅克•卢梭.论人类不平等的起源和基础.李常山译.商务印书馆,1962:114.115在这种博弈中 ,存在着两个纳什均衡A1B1和A2B2,双方的战略也主要随对手的战略而定。在这一博弈中, 存在着四种策略选择:第一,都合作,决不背叛,从而获得反恐合作的收益;第二,不合作 ,在其国家寻求反恐合作时袖手旁观;第三,所有国家都不合作,都放弃合作打击恐怖主义 ;第四,在其他国家袖手旁观时自己寻求单方面合作策略。对于理者A来说,其收益 排序是A1B1、A2B1、A2B2、A1B2。当博弈的各方都积极谋求反恐合作时,各方所获收益最大 ,能收获最大程度的安全。显然,这对于博弈各方来说是最优的一种选择。但是,由于国际 社会存着着较强的不确定性,参与博弈的各方都担心对方背叛从而使自己处于极端不利的境 地,就可能采取不合作的战略,即“搭便车”的战略。因此,在缺少信任与交流的情况下, 博弈 各方往往会选择不合作战略,对地区反恐合作袖手旁观,从而导致帕累托次优的情况出现。

那么,如何才能实现由帕累托次优到帕累托最优的转化呢?在制度主义者看来,实现这一转 化需要制度的介入,即通过制度实现信息的沟通与传递,从而减少误解,推进合作的实现。 在保证型博弈中,个体利益与集体利益是基本一致的,博弈各方关注绝对收益胜于相对收益 ,彼此的主要目标是“把蛋糕做大”而非“如何分蛋糕”。在保证型博弈中,国际制度对国 际合作是有意义的,从帕累托次优到最优的转化过程,是信息沟通、预期汇集和误解减少的 过程,也就是国际制度形成和起作用的过程。因此,保证型合作状态下所设计的国际制度, 主要的功能就是收集信息,汇聚行动者的预期,以降低环境中的不确定因素。作为信息承载 体的制度,是保证型博弈下制度设计和选择的主要目标。 苏长和.全球公共问题与国际合作:一种制度的分析.上海人民出版社,2000:215

加强地区反恐制度建设,能够提供高质量的信息,提供行为准则的标准框架,增加确定性, 从而降低交易成本,克服东南亚各国打击地区恐怖主义过程中出现的集体行动的困境,减少 “搭便车”现象,推进地区反恐合作的实现。

东南亚反恐斗争的实践与合作困境

作为恐怖主义比较活跃的地区之一,东南亚地区各国均受到恐怖主义不同程度的危害 。其中,印尼、马来西亚、泰国和菲律宾四个国家是东南亚地区恐怖活动的主要发生地,伊 斯兰祈祷团(JI)、阿布沙耶夫武装(ASG)、圣战军(LJ)、伊斯兰防御阵线(FPI)、摩 洛伊斯兰解放阵线(MILF)和新人民军(NPA)等是对该地区影响比较大的本土恐怖组织。 此外,已经加强对该地区的渗透,伊斯兰祈祷团也在谋求建立地区恐怖活动网络, 区域恐怖主义国际化和地区网络化的趋势日益明显,反恐斗争的形势异常严峻。巴厘岛爆炸 案是东南亚恐怖活动猖獗的集中体现,它使该地区各国认识到区域内恐怖主义势力对地区安 全 构成重大威胁,更坚定了地区各国领导人打击地区恐怖主义的决心。地区各国打击恐怖主义 活动主要是在以下三个层面上进行的,即国家层面、双边层面和地区层面。

(1)国家反恐行动成果显著但仍需加强。尽管部分东南亚国家对于打击恐怖主 义一度比较犹豫,但巴厘岛爆炸案发生后,基于维护国内公民的人身安全,维护经济发展和 社会稳定的需要,东南亚国家大都对加强国内措施打击恐怖主义采取积极态度。奥尔多•博尔古(Aldo Borgu)高度评价了国家反恐的积极意义,认为国内反恐举 措有助于限制恐怖主义的扩散,其具体内容包括实施严格的边境安全和移民措施,加强国内 安全立法,加强情报机构之间的协调等。Aldo Borgu. Combating Terrorism in Ea st Asia.A Framework for Regional Cooperation. Asia.Pacific Review, 2004,11(2) 从实践来看,东南亚国家反恐举措主要有以下方式:加强国内反 恐法律建设和反恐力量建设以有效打击恐怖主义活动,加强国家建设以消除恐怖主义滋生的 根源。

新加坡、印尼、马来西亚、菲律宾、泰国等国家都不同程度地强化了国内反恐措施。印尼政 府制定了新的反恐法律,赋予政府审查和惩处的极大权力。它还成立了一个金融情 报中心来确认和限制的活动资金的流动。 马来西亚根据其国内安全法案已经拘禁了超过100名可 疑的好战分子,并于2003年7月建立东南亚地区反恐中心,致力于地区培训和反恐能力建设 。菲律宾逮捕了一些重要的可疑分子,建立了国内反恐部队,并签署了所有12个联合国反恐 怖主义的法律。新加坡对恐怖主义威胁的全面回应包括极大增加安全和情报反恐能力,致力 于对恐怖事件做出回应,预防潜在的袭击。它已经逮捕了超过35名与恐怖活动有牵连的人士 。泰国显著提高了其反恐能力并强化了其反恐法,逮捕伊斯兰祈祷团领袖汉巴里(Hambali ),取得地区反恐活动的一个重大突破。柬埔寨提升了其反恐能力并寻求与地区和国际伙伴 合作反恐,于2003年5月逮捕了四名打算对柬埔寨发动恐怖袭击的被怀疑是伊斯兰祈祷团成 员的嫌疑人。 Australia Government. Transnational Terrorism: The Threat to Australia.www.dfat.gov.au/publications/terrorism

尽管各国反恐斗争取得一定的成果,但是恐怖主义活动并没有销声匿迹,恐怖组织活动网络 依旧有效,其策划并发动恐怖袭击的能力仍然很强,在印尼等国恐怖活动仍时有发生。

达纳•R. 狄龙(Dana R. Dillon)认为加强东南亚国家的执法能力对于打击恐怖主 义至关重要。尽管东南亚反恐已经取得显著成果,但是执法部门的虚弱阻碍了反恐的进一步 发展。Dana R. Dillon. The War on Terrorism in Southeast Asia: DevelopingLaw Enforcement. Background, January 22, 2004(1720)印尼驻华大使库斯蒂亚指 出,尽管“9•11”事件以来东南亚的反恐斗争发展迅速,但是并没有瘫痪在该地 区的金融网络。东南亚地区可能仍然是的重要金融中心,政府必须有所作为。他认 为,菲律宾、印尼、泰国都通过了一系列措施力图切断恐怖组织的资金来源,但总体来看成 效不大。Zachary Abuza. Funding Terrorism in Southeast Asia: The FinancialNetwork of Al Qaeda and Jemaah Islamiya. Contemporary Southeast Asia, August 20 03,25(2):169.199

(2)双边反恐合作卓有成效但暗藏隐忧。巴厘岛爆炸案发生后,东南亚地区的双边反恐合作 尤其 是地区各国与美国、澳大利亚、中国、日本等区域外大国的反恐合作研究取得了不少成果。 在地区双边反恐合作方面,美国尤其活跃。“9•11”事件发生后,反恐成为美国的优先战 略目标。作为国际恐怖主义活动的高发地之一,东南亚地区被美国视为全球反恐的第二战场 。出于共同利益的需要,美国与东盟诸国围绕着反恐这一主题进行了较为深入的合作。

美国对菲律宾的反恐行动给予积极支持。为协助菲律宾政府反恐,美国向菲提供了 近1亿美元的军事援助,而且还派驻军事顾问帮助菲训练反恐部队,协助菲律宾政府打击棉 兰老岛的阿布沙耶夫恐怖组织。美国还向印尼提供了许多非军事援助,与马来西亚在交换和 分享情报等方面加强合作,与泰国情报机构合作建立了反恐情报中心,与越南在派驻对方的 大使馆里增设情报交流官,以加强双方的反恐情报合作。王光厚.浅析美国与东盟的 反恐合作.东南亚研究,2007(5);刘复国.东南亚恐怖主义与亚太安全.[台北]远景基金会 ,民96:145.151

美国与东南亚的反恐合作尽管成果显著,但也产生了一些负面影响。首先,美国侧重以军事 手段为主打击恐怖主义,支持配合其行动的 各国政府与其军队,却刻意忽略一些可能引发恐怖主义的重要因素,从而引发一系列的政治 挑战。刘复国.东南亚恐怖主义与亚太安全.[台北]远景基金会:133.158其次,尽管美国与东盟的合作在打击东南亚地区的恐怖主义活动和 支援美国的全球反恐行动方面发挥了重要作用。但是,双方在反恐的侧重点、安全战略的设 定等方面存在较大分歧,在一定程度上限制了美国与东盟当前反恐合作的深度和广度,直接 影响未来彼此反恐合作的展开。王光厚.浅析美国与东盟的反恐合作.东南亚研究 ,2007(5)

美专家认为,美国在东南亚的反恐斗争中不同时期所起的作用不同。在反恐的第一 阶段,美国是务实的和小心谨慎的,华盛顿向该地区受恐怖主义活动威胁的几个国家提供军 事和情报帮助,产生了积极的效应。然而,布什政府2002年的国家安全战略极大地改变了这 一切。华盛顿新的反恐战略主要反对和资助恐怖主义的国家,忽视了东南亚国家早 在“9•11”事件发生之前就同国内恐怖主义集团斗争的事实。同时,美国采取的先发制人 的战略也造成一种单边强权的印象,倾向于削弱联合国,无视国际公共舆论。一些东南亚国 家也担心美国会借此对其国内事务进行干预。这些都影响了美国培育合作安全的努力。Renato Cruz De Castro. Addressing International Terrorism in Southeast Asia.Contemporary Southeast Asia 26, 2004(2):193.217

双边反恐合作在打击地区恐怖主义方面发挥了重要作用。但从根本上来说,恐怖主义的跨国 性和东南亚恐怖主义的地区化和网络化要求反恐斗争必须超出单边和双边的范围,在整个地 区甚至更广的范围内进行反恐合作。

(3)地区反恐合作前景看好但困难重重。尽管恐怖主义作为一个整体是全球性问题,其资金 来源 、思想和意识形态的传播等,都可能是全球性的。但是涉及一些具体的恐怖组织和反恐怖行 动,则具有明显的区域性特征。恐怖主义组织的人员招募、袭击目标的设定等都具有明显的 地域性。而且由于文化、地缘和暴力活动的互动,处于同一区域的国家往往会面临相同的或 相似的恐怖主义问题,也倾向于选择相互联系的反恐措施,这就为区域性反恐合作提供了条 件。在全球层面的国际反恐合作短期内难以取得实质性进展的情况下,加强地区反恐合作就 显得极为重要。相比于在全球层面进行合作,地域性合作更容易实现。东南亚的区域反恐合作,是在一系列的区域组织及制度的框架内进行的。亚太经合组织、东 南亚国家联盟、东盟地区论坛以及巴厘岛亚太区域部长反恐会议是该地区反恐活动的主要制 度框架。其中,东盟是打击地区恐怖主义的一个非常重要的平台。在东盟框架内,各国就提升区域反恐能力进行了工作分配:马来西亚负责训练恐怖 组织情报获得,并召集针对恐怖主义心理战的研讨会,印尼承担召集打击国际恐怖主义的研 讨会,新加坡负责训练炸弹与爆裂物检测、爆炸后调查、机场安全、护照证件安全、侦防恐 怖组织。2007年《东盟反恐公约》 通过,为区域内国家反恐合作提供了一个具体的架构,从而深化会员国之间执法机构与相关 单位间的反恐合作。刘复国.东南亚恐怖主义与亚太安全.[台北]远景基金会 :107.121《东盟 反恐公约》签署以来,东盟各成员国根据多边或双边反恐 协议,逐步建立健全反恐机构、情报交流、引渡协议、联手调查恐怖袭击等合作机制,并举 行了一系列的多边、双边联合反恐演习,地区反恐合作不断取得进展。2008年2月中旬,东 盟10国空军总长在新加坡签署了《东盟空军合作应付恐怖主义宣言》,承诺将加强技术、情 报合作,提高打击恐怖主义的能力。菲律宾和印尼警方还计划设立的DNA数据库, 以快速确认被逮捕或击毙的伊斯兰祈祷团成员身份。在有关各方的重拳打击下,恐怖袭击事 件有所减少,多个国家成功挫败多起重大恐怖袭击图谋,许多恐怖组织接连遭到重创,地区 安全局势逐渐恢复稳定。 韦岗,杨文彬.《东盟反恐公约》签署以来东南亚反恐形势分析.东南亚纵横,2008 (9)

对于地区层面的多边合作反恐制度建设,部分学者给予了肯定。奥尔多•博尔古回顾了东南 亚地区反恐合作的历程,指出多边组织和多边制度在地区反恐合作中扮演着重要角色。尽管 从短期来看双边层次的合作更加有效,但从长远来看,强化多边制度的能力是有效应对恐怖 主义威胁的重要手段。Alod borgu. Combating Terrorism in East Asia.A Frame work for Regional Cooperation. Asia.Pacific Review, 2004,11(2)坦尼亚•奥 格尔维•怀特(Tanya Ogilvie-White)则具体探讨了东南亚地区三个安全框架(亚太经合 组织、东盟地区论坛、东盟高官会议)在确定地区不扩散和反恐议程方面所扮演的角色,考 察了它们在推进对全球法规的遵守、确保在国际和地区论坛上部长所做承诺的遵守方面的成 功与失败。他指出,不同类型的地区安全制度在帮助国家应对新恐怖主义措施的挑战方面发 挥了重要作用。地区制度在所谓的全球治理的普遍主义与不同地区的文化特征之间架起了一 座桥梁。Tanya Ogilvie.White. Non.proliferation and Counter.terrorism C ooperation in Southeast Asia: Meeting Global Obligations through Regional Securi ty Architecture?. Contemporary Southeast Asia, 2006,28(1):1.26王景荣(On g Keng Yong)认为,东南亚反恐合作已经取得重大进展。《犯罪事务法律互助条约》和《 东盟反恐公约》这两个关于反恐和打击跨国犯罪的法律文件的签署对于合作打击恐怖主义具 有重要意义。Ong Keng Yong. Advancing Multilateral Efforts in Counter Terr orism and Security in Southeast Asia. Mililary Technology? Miltech? 12/2007

东南亚在区域反恐斗争中固然取得了一定的成果,但实质性的合作却难以进行,其反恐合作 相对于欧盟等地区也是明显滞后。

乔纳森•T. 查维(Jonathan T. Chowy)追溯了东盟反恐合作的历程,认为东盟国 家不同的国内政治形势及其与外部大国和相互之间的关系创造了不同的敌友观念,使地区合 作难以实现。而地区合作方法反恐的前景引发了对成员国会相互侵犯从而使得国内不稳 定的担忧。这些担忧部分被美国对该地区的卷入而夸大,从而导致一些国家反对强化多边合 作。Jonathan T. Chow. Asean Counterterrorism Cooperation since 9/11. Asia n Survey, Mar..Apr., 2005,45(2):302.321阿米塔•阿查亚(Amitav Acharya)和 阿罗宾达•阿查亚(Arabinda Acharya)则认为地区反恐合作比较困难。东盟成员国之间关于 恐怖主义的定义及性质方面存在分歧,从而影响了东盟通过地区合作来应对恐怖主义挑战。 这些分歧反映了恐怖主义威胁的不同的国内根源和历史根源。此外,成员国反恐能力的差异 及其共同的不干涉思想产生了阻碍反恐合作的政治敏感性。Amitav Acharya and Ar abinda Acharya. the Myth of the Second Front: Localizing the 'War on Terror' inSoutheast Asia. The Washington Quarterly, Autumn 2007:75.90

从上述分析可以看出,尽管地区各国都认识到恐怖主义的危害,也意识到加强地区国家间的 反恐合作至关重要,但由于种种原因,在采取集体行动打击恐怖主义的过程中,东南亚各国 的积极性存在较大的差异,地区反恐合作受到极大地限制,这直接影响了反恐的效果。正如 部分学者所指出的,东南亚地区反恐合作的范围比较窄,反恐合作的层次也有待深化。相比 于的跨国界合作,地区跨国司法和情报交流却严重滞后。东南亚恐怖活动的网络依 然活跃,袭击的事件仍时有发生,反恐的任务依然十分艰巨,反恐合作的集体行动困境依然 显著。而反恐斗争过程中出现的集体行动的困境正是东南亚反恐斗争的最大困境所在。如何 化解这一合作困境,是东南亚地区能否有效地打击地区恐怖主义的关键。

东南亚反恐合作的制度化建设

打击地区恐怖主义需要加强地区国家间的国际合作。国际合作的重要基础在于国家之间 的共同利益,但是共同利益并不能够保证国际合作的自动实现。如果国家希望达成合作,它 们还必须通过建立各种形式的制度安排来克服国际合作中的障碍。在现代国际关系史上,非 正式的默契与口头协议、正式的国际条约、非正式的国际论坛、正式的国际组织和超国家组 织等就是保障合作实现的几种制度形式。 田野.国际关系中的制度选择:一种交易成本的视角.上海人民出版社,2006:1.2 同样,东南亚各国在反恐领域中的共同利益 也不能保证其进行反恐合作,合作的实现也需要某种反恐制度安排作为保障。具体而言,反 恐制度在地区反恐斗争中发挥着如下作用:

首先,反恐制度安排具有服务功能。根据科斯定理,合作的达成需要三个关键条件:确立行 动责任的法律框架;假设法律框架是由政府的权威来支持的;完全信息状态和零交易成本。 在基欧汉看来,这三个条件在世界政治中都不能得到满足。在世界政治中并不存在世界政府 ,这使财产权和责任规则很脆弱;信息代价是很高的,而且还被不同的行为者不平等地掌握 着;包括组织成本和决定补偿性支付成本的交易常常也是很高的。国际制度在很大程度上就 是对产权、不确定性及交易成本等问题的反应。从自助体系的缺陷来讲,我们需要国际机制 。在这个范围内,当它们满足了这些需要后,国际机制就扮演着建立法律责任模式的功能, 提供相对对称的信息,以及解决谈判的成本以使特定协调能够容易做出。[美] 罗伯特•基欧汉.霸权之后:世界政治经济中的合作与纷争.上海人民出版社,2006:88.89 具体来说, 国际制度可以提供更为完善的信息,降低交易成本,以使得合作更容易实现。在东南亚的反 恐斗争的过程中,合作达成所需要的三个关键条件同样得不到满足:确立行动责任的法律框 架的缺失、信息不对称以及交易成本较高。在这种情况下,加强反恐制度建设有助于为反恐 合作提供完善的信息,降低交易成本,推动反恐合作的实现。

其次,反恐制度安排具有规范和制约功能。在制度经济学看来,所有的人际交往都需要一定 程度的可预见性。当人们受规则(制度)约束时,个人的行为就较可预见。 [德]柯武刚,史漫飞.制度经济学:社会秩序与公共政策.韩朝华译.商务印书馆 ,2000:1当然,国 际政治生活也需要国际制度来约束,国际制度可以对国家行为构成一定的制约作用。参与国 际社会的国家在确立自己的国家利益时,必须将制度考虑在内,在制度约束的范围内实现利 益最大化。尽管国际制度本身没有多少强制性,但在复合相互依赖的国际社会中,理性国家 要实现自己的利益,却必须依靠国际制度才能达成。 门洪华.构建中国大战略的框架:国家实力、战略观念与国际制度.北京大学出版 社,2005:225在东南亚反恐过程中,地区各国 面临的恐怖主义威胁不同,可用于投入到反恐事业中的资源不同,相互之间缺乏信任。国际 反恐制度则可以使得地区各国的行为更具有可预见性,从而坚定地区各国投入到反恐合作中 去的信心。《东盟反恐公约》签署对地区各国在反恐中的权利与义务进行了界定,对各国反 恐斗争加以规范和引导,从而对地区反恐合作起到一定的推动作用。

第三,反恐制度安排具有示范功能。国际制度不仅为国家提供了国际活动的环境,而且引导 国家在国际制度的框架内定义国家利益,从而对国家的国际战略选择产生重要影响。国际制 度鼓励国家放弃短期利益而追求长远收益。基欧汉指出,一旦政府考虑到先例或者认为它们 的声誉处于危险之中,即使在没有具体报复的情况下,各国政府可能仍然有动机去遵守机制 中的规则和原则。即使没有强加的惩罚性的东西,政府仍然害怕树立坏的先例,因为自己对 规则的违反可能促使其他政府也会去违反规则。也就是说,对规则的破坏会给自己带来个体 的利益,但是这种行为也会带来“公害”后果。公害对单个政府的效用的影响在有些情况下 可能要超过其所得的收益。即使当自身短视利益提醒自己不要去执行国际机制时,利己的政 府出于对声誉的考虑,并且因为害怕报复以及形成坏的先例,它们仍然会遵守国际机制的规 则和原则。 [美]罗伯特•基欧汉.霸权之后:世界政治经济中的合作与纷争.上海人民 出版社,2006:104.106在地区反恐合作的过程中,东南亚各国基本还是能够遵守相关的国际反恐 法规和地区反恐公约。因为它们意识到,如果公然违反国际反恐法规和地区反恐法规,就会 引起其它国家的不满,进而可能影响到自身的长远利益。对于声誉的追求也使得一些受恐怖 主义影响不大的国家也投入到地区反恐事业中来,从而推进地区反恐合作。

第四,反恐制度安排具有惩罚功能。国际制度能够对违反其规则的行为进行惩罚。制度规则 设定了哪些行为可以做,哪些行为是不能做的。违反国际制度,不仅可能使该制度归于无效 ,使违反者的声誉受到影响,而且可能会受到报复。制度一般都有相关的惩罚性规定,一旦 成员国的行为超出制度规定,就会受到相应的惩罚,从而可能使得违规行为得不偿失。在反 恐斗争过程中,国际制度对成员国的行为也许不具有明显强制性,但是以此否定其惩罚作用 是不恰当的。因为一国在反恐斗争中的不合作态度可能引发其他国家对其报复(一报还一报 ),对该国在其他领域寻求合作的行为持不合作态度。而且,在东南亚地区层面上,一国在 反恐领域的不合作态度也可能会使其受到地区其他国家的孤立,从而迫使该国回到合作的轨 道上来。

现有的部分国际制度在东南亚反恐合作的过程中发挥着重要作用,但是这些制度是零散的, 效力也存在很大的不足。要有效打击地区恐怖主义势力,就有必要在整个地区的框架内,借 助于现有的制度框架与平台,构建一个致力于东南亚反恐的总体制度框架。那么,构建这样 一个地区反恐制度的总体框架的现实路径是怎样的呢?

笔者认为,以东盟为主体,整合东盟、东盟地区论坛、亚太经合组织、巴厘岛亚太区域部长 反恐会议这几个区域机制,联合美澳中日等区域外大国,构建一个具有共同目标、共同准则 和联合行动的反恐制度框架,是建立地区反恐制度总体框架的现实路径。

第一,以东盟为主体整合区域反恐力量。东盟是东南亚地区最重要的国际组织,也是该地 区最具凝聚力的国际组织,有着相对成熟的组织架构和运行机制,在过去相当长的时期内扮 演着重要的角色。“9•11”事件发生后,东盟各国首脑在第七届东盟峰会上《联合反 恐行动宣言》,严厉谴责恐怖主义的攻击行为,将恐怖主义视为东南亚地区和平、稳定与繁 荣的重大威胁。支持东盟跨国犯罪部长会议集中讨论恐怖主义问题,同意召集临时专家小组 会议和跨国犯罪资深官员会议研究打击恐怖主义的具体做法。东盟各国体认到恐怖主义的重 大威胁,要求各成员国强化反恐能力,深化执法部门的合作,要求成员国尽快批准反恐相关 的国际公约,加强情报资讯的交换,发展区域反恐机制,鼓励进行双边、区域性及国际性的 合作计划。《东盟反恐公约》将反恐重要规范整合列入,作为区域内重要反恐政策合作架构 的依据。东盟内部要求所有国家相关职能部门彼此间建立起沟通机制和合作的渠道,努力使 东南亚反恐合作机制化。

第二,建立各区域机制的联合反应机制。如何有效地统筹规划,动员和协调各方面的力量, 使之纳入一个统一的架构,对于反恐信息的交流和反恐行动的协调具有重要的意义。在东南 亚地区,除了东盟这一政治实体外,还有其他几个重要的区域反恐机制,如亚太经合组织会 议(APEC)、东盟地区论坛(ARF)、巴厘岛亚太区域部长反恐会议(BRMMCT)。这些不同 的组织尽管其工作重心不同,但面对地区恐怖主义威胁不断加剧的情况,都不同程度地将恐 怖主义列为其关注的重要议题之一。由于恐怖主义对APEC的自由、开放原则构成严重挑战,因此APEC的目标也扩大到打 击恐怖主义势力。2002年APEC领导人峰会通过了《打击恐怖主义和促进发展的领导人声明》 ,强调要采取措施确保区域内贸易的安全。2003年2月,APEC成立“反恐行动小组”,(Cou nter Terrorism Task Force,CTTF),其主要功能是协助成员国认定及评估反恐的需求、 协调反恐能量的建构、反恐技术协助、与相关国际和地区组织合作及增进APEC及之下各个论 坛之间的合作反恐。该小组是APEC的主要协调机制,每年提出工作执行情况和国际其他反恐 论坛进度报告,取得了一定的成效。APEC Secretariat. Counter Terrorism. “9•11”事件发生后,东盟地区论坛历年会议都将恐怖主义作为重要议题来加 以讨论,重申恐怖主义对区域及国际安全与和平所具有的严重威胁,并就地区恐怖主义的认 定及反恐政策进行协商,有助于各方达成共识。但东盟地区论坛并无实体的运作机制,影响 了其决议的执行。2004年澳大利亚与印尼外交部长共同在巴厘岛召开“巴厘区域部长反恐会 议”,出席者几乎包括了地区所有国家、区域组织代表及区域外国际组织代表。该会议的主 要目的是确认强化区域反恐努力的方面,特别是在执法、资讯情报分享、法制架构方面。但由于各区域机制是独立运行的,相 互之间几无联系,因而不利于信息的沟通和反恐行动的协调,也无助于集中有限的资源来应 对恐怖主义。如能将这几大区域机制联结起来,建立相应的反恐信息联络机制和行动协调机 制,成立专门的信息沟通和行动协调机构,将有助于地区反恐取得积极成效。

第三,构建与区域外大国的反恐合作机制。由于一系列历史及现实的原因,区域外大国如美 国、中国、澳大利亚、日本等国在东南亚政治经济发展进程中扮演着重要的角色,反恐也不 例外。“9•11”事件后,美国加强在全球层面打击恐怖主义,同时也加大了在东南亚打击 恐怖主义的力度,寻求与东盟合作反恐。2002年8月,美国与东盟在文莱举行的东盟部长会 议上共同签订了《合作打击国际恐怖主义联合宣言》,为双方的反恐合作奠定了法律基础。 2003年6月,美国与东盟召开首次磋商会议,确立了“美国-东盟反恐工作计划”。在美国 的提议和资助下,东盟在马来西亚首都吉隆坡设立了“东南亚反恐训练中心”,其主旨在于 加强反恐的专业能力,进一步认识恐怖主义和,从而对恐怖主义做出正确的诠释, 以对症下药。东盟还与日本在1997年建立“日本-东盟反恐网络”,依据这个反恐网络,各 相关国家必须由政府指派设置联络对口单位与联络人,双方通过这个网络交换恐怖主义的政 策资讯与政策观点。 Establishment of Japan.ASEAN Network for Counter.terrorism. MinistryofForeign Affairs of Japan, June 17, 1997. 2001年起,东盟与日本通过现有的多边机制如“东盟+3”、APE C等积极推进区域反恐合作。此外,东盟也加强与中国、澳大利亚等国家的反恐合作,取得 了一定的成果。

从长远来看,加强东南亚地区反恐制度建设,是打击地区恐怖主义势力、化解地区反恐斗争 困境的现实出路。从目前来看,东南亚反恐合作的制度化建设也取得了一定的进展。东盟各 成员国逐步建立健全反恐合作机制,并以之为依托,进行一系列的双边、多边联合反恐演习 ,推进实质性的反恐合作。但是,东南亚反恐制度建设还存在很大的不足。东南亚地区反恐 制度还不完备,制度效力也有待提高。如何将现有的反恐机制整合为一个统一的平台,构建 地区反恐的多纬制度框架,将对加强东南亚的反恐合作、有效打击地区恐怖主义势力产生重 大影响。