对“钓鱼执法”现象的探析

【摘要】2、钓鱼执法的危害 2.1 政府公信力受到破坏。所谓政府公信力是指政府通过自身规范的行为获得社会群众拥护、信任和支持的一种能力。政府公信力的大小实际上是公众对政府履行其职责情...

摘要：2009年底曝光的上海“钓鱼执法”事件，招致了群众强烈的不满，暴露出了行政执法机关执法行为的不合法理，执法人员法治理念的淡薄，行政执法监督体制的不完善，人民日报、中央电视台等各大媒体纷纷进行了报道，可见，此次事件社会反响较大，不仅破坏了政府公信力、社会和谐氛围，而且带来了实质性的危害。本文从行政法的角度对其中的危害影响进行了概括，指出了问题所在，并就此展开思考，以求找出相关的解决途径，以期有关部门吸取钓鱼执法事件教训，能够使行政执法走回正确轨道。

关键词：钓鱼执法行政法探析

1、引言

2009年9月的一天，在上海闵行区，一名男子自称是胃痛且打不到车，请求私家车主张晖带他去医院，谁料该男子并非真的胃痛，而后来张晖则被闵行区城市交通行政执法大队认定为“无证经营”，罚款1万元。原来，那位男子是城市管理行政执法局雇来的“钓钩”。这件事一经报道就引起了人们的广泛关注和质疑。接着，上海市庞源建筑机械工程公司工作人员孙中界也遭遇了类似事件，愤而自断手指以示清白，使得上海市“钓鱼执法”风波进一步升级。10月26日，上海“钓鱼执法”事件引起的轩然大波终于尘埃落定，上海浦东新区政府宣布“孙中界事件”此前的初步调查结论与事实不符，向社会公开道歉；闵行区政府也同时宣布“张晖事件”取证方式不正当，撤销行政处罚行为①。钓鱼执法事件由此闹的沸沸扬扬，人民日报连发两篇“人民时评”， 中央电视台“新闻 1+1”栏目相继推出两个专题。可见，此次事件社会反响较大，不仅破坏了社会和谐氛围，且带来了实质性的危害。事实上，上述两事例并非是简单的个案，据报道，上海闵行区交通执法大队在两年时间处罚所谓的“黑车”5000多辆，罚款5000多万，获得了巨大的罚款金额。现在看来，里面肯定有不少不是黑车的冤枉钱。在利益诱惑面前，也让许多执法部门不惜铤而走险，不择手段，执法犯法。然而， 此类事件的背后所涉及的行政执法问题， 仍值得我们探讨反思。

所谓“钓鱼执法”，是城管交管执法人员为了打击“黑车”，以“钓钩”（与交管人员勾结、故意装扮成处于紧急情况的人）为诱饵，当场取证和执法的行为。抽象地讲，它是行政主体及其工作人员特意设计一些能诱发行政违法的情境，或者根据违法活动的倾向性向行政相对人或者其他调查对象提供实施的机会和相关环境条件，以此来收集相关证据和掌握相关信息，并对行政违法相对人作出相应的处理。②

2、钓鱼执法的危害

2.1 政府公信力受到破坏。所谓政府公信力是指政府通过自身规范的行为获得社会群众拥护、信任和支持的一种能力。政府公信力的大小实际上是公众对政府履行其职责情况的评价。行政执法是政府行使公共权力、管理公共事务、维护公共利益的途径之一，作为公共权力的一个组成部分，它来源于人民群众对他们私权的让渡和委托。③所以政府有义务依法合理运用行政权力，为公民谋利。但“钓鱼执法”这一事件所体现出的却是政府对权力的滥用、权力缺乏监督等公权力的异化。事件中，迟来的政府道歉和当事人“清白”，很大程度上得益于媒体、特别是网络的推波助澜，而政府在这一过程中从坚称没有到真诚道歉的态度使政府的公信力已经大打折扣。

2.2 挑战了法律的权威。城管本身就是法律的代表者和执行者，广大人民群众对城管执法效果的看法，或多或少地能够折射出他们对国家法律的看法和政府形象的评价。钓鱼执法的方式具有欺诈性，不仅导致人民群众对城管这种工作的反感和敌视，还导致他们对国家法律的漠视和不信任。对政府的意见也会越来越大。一些城管人员执法过程中侵犯了公民的人身权利，却很难追究他们的责任，这种双重标准的执法现象也是很难让人们群众接受的，也是国家法律法规所不能容忍的。

2.3 激化了社会矛盾。一方面城管的行政执法方式日益引发了大家对城管的不满，一方面各种媒体对城管不当行政执法的报道也屡见不鲜，加之网络等传播媒介对城管形象的进一步恶化（很多人甚至建议政府干脆取缔城管这一机构等等）。城管人员的形象已经越来越接近被舆论攻击的焦点。如果对这些矛盾处理不当，必然会损害法律和执法者的形象，使越来越多的人走到执法者的对立面去，激化了社会矛盾，不利于社会的和谐。

3、钓鱼执法产生的原因及暴露的问题

3.1 行政执法指标的存在是“钓鱼执法”产生的利益驱动。执法队员都有相应的“行政执法指标”，这些利益因素是导致“钓鱼执法”的重要原因。所谓“行政执法指标”即指行政机关为了完成行政执法管理任务计划而规定应当达到的目标。④一些执法部门打着依法行政、城市管理的招牌，追求的却是部门利益的最大化。这种罚款指标使得执法变成了功利性的权力寻租活动，执法者不想“竭泽而渔”，而在“定期捕捞”与“放水养鱼”中寻找一个动态的平衡，这或许也是为什么上海市从1992年就开始打击黑车，却越打越多的一个原因。

3.2 依法行政理念的缺失是“钓鱼执法”产生的思想根源。国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出了依法行政的六个基本要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致。⑤而“钓鱼执法”完全违背了基本要求，暴露出一线执法人员大胆越界随意行政的执法恣意，似乎为了达到处罚的目的，可以任意创造执法方式，用奖励的方式将国家法律赋予的执法权让渡给牟利的个人，反映出行政机关和执法人员法律意识严重淡漠，依法行政理念严重缺失。

3.3 违背行政执法中的相关原则。“钓鱼式”行政执法不符合诚实守信原则的要求。就“钓鱼式”行政执法来看，执法的对象仅仅是行政违法嫌疑人，行政违法的社会危害性与犯罪的社会危害性有质的区别，对行政违法嫌疑人采用诱惑性调查手段超过了被普遍认可的国家机关的道德责任界限，损害了政府诚实守信的形象，其造成的负面影响要远远超出其带来的效益。如果连最应讲究诚信的政府也要采取欺诈的方式牟取不正当利益，执法犯法，侵害公民的权利，这是非常危险的，这将导致一个社会的崩溃。⑥

3.4 执法监督体制的不完善使“钓鱼执法”有机可乘。首先，司法监督软弱无力。之前针对“钓鱼执法”的诉讼，原告无一胜诉。所以，当事人宁愿认缴巨额罚款，甚至自断手指，以证清白，也不愿费时、费钱、费力去打一场毫无把握的官司。其次，行政诉讼作为行政监督的一种重要途径，已经丧失了它的基本功能，内部监督完全失效。行政机关的内部监督机制，包括层级监督和专门监督。然而，这些监督制度全部陷于瘫痪。在“钓鱼执法”事件中，上海交通执法大队的上级部门不但完全没有履行监督职责，反而在事发之后调查报告加以包庇，企图蒙混过关。这也暴露出我国层级监督制度存在的致命弊端。

4、应对“钓鱼执法”的相关对策

上海“钓鱼执法”事件已经发生，再进行过多的批评已经没有意义，而如何纠正过去的错误和防止新的错误发生更为重要。

4.1 完善行政执法经费保障机制。行政执法与经济利益挂钩，是造成一些行政执法部门及执法人员越权执法、和乱收费、乱罚款的主要原因。要按照《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》的要求，确保行政执法机关履行法定职责所需经费，统一纳入财政预算予以保障，消除其逐利动机。要严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度。罚没收入必须全额缴入国库，纳入预算管理。对下达或者变相下达罚没指标、违反罚缴分离的规定以及将行政事业性收费、罚没收入与行政执法机关业务经费、工作人员福利待遇挂钩的，要依照有关规定严肃查处，追究责任。⑦

4.2 强化行政程序建设，规范行政执法行为。民主、公正、科学的行政程序是行政执法行为实体公正、准确的重要保障。城市管理行政执法机关应该按照行政处罚法以及有关法律法规的规定并结合本部门的实际建立一系列程序性制度，如行政处罚分级管理和备案制度，行政处罚错案追究制度，行政处罚证据及暂扣制度，调查取证制度，听证制度，审查决定制度等，并用有关监督力量保障各项制度规范化运行。在行政执法过程中，行政机关和执法人员应当按照法律规定，严格履行告知义务、听取陈述和申辩义务，充分保障当事人的参与权、知情权、陈述申辩权和救济权。严格规定“以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段取得的”证据材料不得作为行政执法决定的依据。⑧

4.3 加强法治理念教育，提升依法行政能力。首先，要强化用人管理，严把进人关，严格参照工作人员录用标准和程序向社会公开招考执法人员，特别是应具备法律专业知识，以逐步提高城管执法队伍整体的法律素质；其次，要加强对行政机关工作人员的宣传教育，促使行政机关工作人员牢固树立法律权威至上，法律大于权力，权力服从法律，执法为民的观念。只有这样，依法行政、严格执法才会有坚实的基础。最后，要强化对行政执法人员的培训教育，定期组织对行政执法人员进行依法行政知识培训，培训情况、学习成绩应当作为考核内容和任职晋升的依据之一。

4.4 完善我国行政执法监督体制。首先拓宽监督渠道，在执法区域聘请社会监督员，对具体执法行为开展明察暗访。对发现的问题，及时通报，限期整改。第二，完善行政诉讼制度，强化司法监督。要求各级人民法院进一步重视和加强行政案件受理，依法保护当事人诉讼权利，切实解决行政诉讼“告状难”问题。第三，规范权责范围，建立严密的内部监督机制。执法部门要建立严密的内部监督机制，正本清源，防微杜渐。要推行和完善行政执法责任制。强化执法责任，明确执法程序和执法标准，进一步规范和监督行政执法活动。同时，要把实施行政执法责任制与国家公务员的考核奖惩制度结合起来，明确考核标准和奖惩办法。⑨最后应充分发挥网络舆论的监督作用。网络不仅是表达社情民意的平台，更是社会监督的重要方式，我们应充分利用这种先进的传播工具加强社会监督，使之发挥更大的作用。

4.5 公民应增强积极维权的意识。目前绝大多数的公民缺少积极维权的意识，面对行政机关往往就忍气吞声，不能够利用法律赋予的权力去争得自身利益的保护。这也是“钓鱼执法”长时间隐而未现的一个原因。我们国家已经制定颁布了《行政复议法》、《行政诉讼法》等法律法规。如果公民在日常生活中遇到了他认为是非法的“钓鱼执法”，侵害了其合法权益，那么就可以根据上述法律的规定提起行政复议和行政诉讼。要求行政复议机关和法院纠正这种违法行为，维护其合法权益。当然他也可以向实施非法“钓鱼执法”的行政机关的上一级行政机关反映，提出批评、控告。

参考文献：

[1]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京: 北京大学出版社,2005.

[2]余正琨.以科学发展观为指导完善地方政府行政执法[J].金卡工程・经济与法,2009(160).

[3]郑安文.我国道路交通安全的现状与改善对策[J].武汉科技大学学报自然科学版,2006(1):98-112.

[4]董洁.行政执法监督问题研究[J].科学之友(B),2009(7).

注解：

[1]参考百度网 baike.省略/view/2908784.htmfr=ala0

[2]姚忠伟：钓鱼式"行政执法与依法行政，《黑龙江史志》，2008年10月20号第16 期。

[3]余正琨，罗超：论以科学发展观为指导完善地方政府行政执法，金卡工程・经济与法，2009年8月第160 期。

[4]姜明安主编：《行政执法研究》，北京大学出版社，2004年6月第1版，第142页

[5]曹康泰主编：《全面推进依法行政实施纲要辅导读本》，中国法制出版社，2004年版

[6]朱晓斐：“钓鱼式” 行政执法的若干思考，青年科学报，2010年1月版

[7]于国安，《政府预算管理与改革》，北京：经济科学出版社，2006

[8]2008年10月1日施行的《湖南省行政程序规定》第66条

[9]李中放：论我国公务员绩效考核，湖南行政学院学报，2005，（2）：24- 25