开发性金融助推资源型城市转型模式研究

一、资源枯竭型城市转型需要金融支持

（一）金融支持资源型城市转型的政策路径

为了促进资源型城市可持续发展，党中央、国务院近年来陆续制定和实施了一系列扶持性政策，为资源型城市经济转型创造了良好条件。尤其是《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》（国发[2007]38号），在整合前期扶持政策的基础上，进一步丰富了政策内容，完善了政策体系，标志着国家有关资源型城市经济转型的政策基本成熟。然而，大家可能也已经注意到，在这个政策体系中金融支持政策比较少，仅提出“鼓励金融机构在防范风险的前提下，设立促进资源型城市可持续发展专项贷款”，与资源型城市的普遍期望差距比较大。强调在资源型城市经济转型过程中坚持金融支持的市场化原则和取向，并不意味着我们没有必要去研究和制定具体的金融支持政策。只不过这些政策不能直接干预甚至取代市场化金融的资源配置机制。这一点，应该成为我们研究和制定金融支持资源型城市经济转型政策的基本共识。

（二）阜新：开发性金融支持资源枯竭型城市转型样本

资源型城市大多是在计划经济时代形成的，这些城市国家投资较多，国有企业比重过大，企业运作机制机制大多都是通过行政手段、计划手段进行管理，运行到现在，体制转型还很滞后，市场建设落后，市场观念淡漠。导致现在资源型城市出现了上述种种现象。阜新是我国最早出现煤炭资源枯竭的城市之一，在全国有很强的代表性。随着以煤炭为主导的产业开始衰退，带来一系列严重的经济社会问题，呈现“矿竭城衰”的趋势。由于阜新煤炭产业、矿区人口、煤矿职工的比例远远超过其他同类城市，因此，所面临的问题更为特殊，更为严重。50多年形成的以煤炭为主的单一产业结构，使地方经济基础十分薄弱，接续替代产业没有形成，经济陷入低谷，“九五”期间，全市GDP年均增幅仅为2.1%，比中国西部地区还低；环境严重透支，生态恢复困难，在全市形成101平方公里的采煤沉陷区；曾是亚洲最大露天煤矿的海州露天矿形成了长4公里、宽2公里、地表垂直深度300米的大坑，成为世界最大负山体、全市最大的地质灾害和污染源；城市功能欠缺，基础设施欠帐，全市有387万平方米的棚户区，地方承担着矿区许多社会职能；就业问题突出，全市下岗失业人员15.6万人，占全部职工人数的36.7%，城镇登记人口失业率高居辽宁省首位。阜新的困难引起了党中央、国务院的高度重视，将阜新确定为全国资源枯竭型城市经济转型试点市。

转型之初，阜新产业结构极度单一、缺乏发展后劲，多家商业银行都视之为高风险地区，不愿意贷款。一筹莫展之际阜新市找到了国开行。该行践行“政府热点、雪中送炭”的开发性金融理念，将中长期投融资优势和政府的组织优势相结合，规划先行，对阜新转型的重要产业项目，给予资金支持，推动了阜新经济和社会的发展。十年里，阜新一个矿竭城衰、濒临绝境的城市，浴火重生，实现了由试点市向示范市的历史跨越，走出了一条具有阜新特色的可持续发展之路。从2001年到2011年，阜新地区生产总值年均增长16%；公共财政预算收入年均增长27.3%。

二、国开行支持阜新市转型的政策措施

阜新是资源枯竭型城市的代表，国开行对该市的支持不仅是贯彻东北老工业基地振兴战略的具体体现，更为开发性金融支持资源枯竭型城市转型探索出一条新路。多年来，国开行发挥中长期投融资优势，运用开发性金融理念和方法，创新融资方式，为城市转型提供亟需的资金支持，保障了阜新转型关键项目的顺利实施，推动了阜新经济和社会的发展。

阜新市政府结合本市实际情况，提出打造新能源、煤化工和农产品加工三大产业基地，建设液压装备产业、氟化工产业、板材加工产业、皮革加工产业、铸造产业、新型材料等六大产业集群的“转型新蓝图”。国开行“盯紧”阜新转型的重要产业项目，运用开发性金融理念，将国开行的融资优势和政府的组织优势相结合，规划先行，给予资金支持。截至2011年底，国开行对阜新转型重要项目的贷款授信已达130.6亿元，占该地区信贷投放总量的73.8%。

煤化工产业是阜新转型的接续性支柱产业。2010年，国开行贷款60亿元支持大唐国际煤制天然气项目，解决了生产装备建设的资金问题。该项目总投资245.7亿元，是阜新历史上投资最大的工业项目，投产后每年可实现产值100亿元以上，带动就业2万余人，生产的天然气将提供给阜新、沈阳、铁岭、本溪、抚顺等城市，满足当地居民的用气需求。同时，大唐煤制气项目的上下游产业链条累计可为阜新增加700亿元以上的投资总量，相当于转型之初全市GDP的近10倍。

煤炭供应是煤化工产业发展的生命线。为解决阜新煤炭资源储备不足，调内蒙古煤炭入辽宁，国开行向巴新铁路（锡林郭勒盟巴彦乌拉镇至阜新新邱区）提供48亿元贷款授信。在支持该项目过程中，国开行创新贷款抵押模式，以铁路预期收费权作抵押，解决铁路建设资金短缺难题。在国开行贷款支持下，巴新铁路建设快速推进，截至2011年底，全线已完成超过8成的土石方、桥梁和隧道建设，有望于2012年底达到试运营条件。

此外，受益于国开行开发性金融服务支持的还有液压、皮革、农产品加工等新兴产业基地项目，阜矿集团、阜新电厂等阜新支柱企业的技术改造和产能稳定项目。国开行为上述产业基地投入的贷款已达13.8亿元。目前，阜新市已经形成农产品加工、煤化工、新型能源三大支柱产业三足鼎立，液压装备、氟化工等六个产业集群初具规模的多元化产业格局。阜新市的GDP也由2001年的65亿元增加到2011年的460亿元，翻了近三番，在辽宁省地市级经济发展中呈现出“后来者居上”的良好发展势头。预计到2015年，阜新人均GDP将达到或超过全国和全省平均值。

棚户区改造是开发性金融支持民生项目的重中之重。由于历史原因，阜新城市南部及煤矿遗留的百里棚户区被喻为阜新的“第三世界”。该区域基础设施匮乏，市政配套老化，居民行路难、吃水难、入厕难、供暖难、用电难的问题十分突出。要让老百姓尽快告别棚户区，住上新房子，过上好日子，资金成为棚户区改造的首要难题。在国开行贷款资金的有力支持下，阜新棚户区改造取得了显著成果。截至2011年底，阜新市共拆除棚户区500万平米以上，新建回迁小区709.98万平方米，安置居民15万多户。

随着棚户区改造的推进，阜新城市面貌焕然一新，产业投资环境大为改善，“筑巢引凤”效应明显。河南双汇、内蒙古伊利、山东鲁花、沈阳辉山乳业等农业产业化龙头企业，华能、华润等风电企业以及大金重工、金风科技等风机装备制造企业，纷纷前来落户。随着新产业的密集上马，阜新的经济结构也发生了“天翻地覆”的变化。

三、开发性金融支持资源型城市转型的模式总结

开发性金融在这些资源型城市转型中可以有大的作为，开发性金融在融资、制度建设、市场建设、信用建设具有独特的优势，它可以与当地政府的组织协调优势相结合来促进当地产业结构转型，增强当地的可持续发展能力。由于开发银行资金的进入，可以发挥开发性金融的带动效应、投资拉动效应和资金放大效应。因为开发性金融进入后，扩大了当地的资金流，为商业银行的进入创造了条件，可以使资源型城市有限的资金用于支持中小企业的发展，通过开发性金融对资源型城市大型项目、环境治理和传统产业改造的支持，可以极大的拉动民间资本的进入，进一步扩大融资来源渠道。

为了有效的利用开发性金融，各个资源型城市应该成立专门的领导机构：开发办，下设四个机构：大型项目贷款机构；中小企业贷款机构；传统产业改造机构；环境治理机构。

1.支持大型项目贷款结构设计

大型项目主要包括基础设施建设（包括公路、电力、通讯设施、市政建设等）、高新技术研发和产业化、经济结构调整、工业基地改造等项目，通过这些大型项目来带动资源型城市新兴产业的发展。大型项目贷款领导小组下设投资管理公司和信用建设办公室。

投资管理公司设立时在投资公司管理体制创新方面，政府应整合市所有投资公司，建立规模集团公司，实行集团化管理，成立多家子公司，分别承担城建、交通、水利、教育、旅游、产业园区和新区建设等具体开发建设任务。

将信用建设贯穿于项目开发、评审、贷款发放、本息回收等信贷全过程和业务所及领域，大力建设市场制度和信用结构，防范金融风险，确保资产质量，这是开发银行几年来成功实践的核心原则，政府应该大力配合开发银行，把资源型城市的信用和当地政府的信用体系建立起来，为经济的健康快速发展提供强有力的保障。

2.支持中小企业贷款结构设计

资源型城市中小企业发展非常落后，数量少、经营不规范、缺乏信用等现象非常严重。一方面是中小企业自身的问题，另外一方面是政府自身的服务意思缺失，造成了当地商业环境恶劣，中小企业融资困难，影响了当地的形象进而导致经济发展滞后。开发性金融的介入可以有效地解决这些问题，帮助资源型城市的市场中小主体快速成长。同时中小企业也是大型企业的补充，大型企业专注于它的主业，把它做强做精，中小企业则在其他方面为这些大型企业服务，从而拉长了产业链，促进当地就业增长，繁荣当地经济；中小企业也同时方便了当地居民的生活，提高了居民的生活质量。开行主要从两方面介入与中小企业的合作：建立中小企业担保体系和中小企业融资体系两个部分。政府与开发银行应共同确定资源型城市担保公司，然后对其进行资金支持，增强其担保实力，用来支持当地中心企业发展，推进地方中小企业融资担保体系的建设。

3.支持环境治理贷款结构设计

资源型城市环境污染严重的问题，水资源短缺、空气质量差、粉煤灰较多、土地破坏严重、沉陷区无人治理，这就影响了这些地方吸引外地资金的能力，导致转型缺乏资金。因此，资源型城市在转型的同时应该首先考虑整治城市环境，改善人们的基本生活条件，增强人们的投资信心和良好的预期。针对这种情况，资源型城市政府应该借鉴《京都议定书》中的清洁发展机制，鼓励企业对城区的沉陷区进行治理，每治理好一处，经政府验收合格，可获得相应数量的土地或者只要出较少的价钱就可以得到一块土地；对于清理由于开采煤炭造成的煤矸石堆放造成的土地占用，企业可低价获得土地使用权；对于进行城市绿化一定面积的政府同样给予购地优惠的政策。

为了有效治理环境，政府应在开发办下面成立一个环境治理办公室，专门负责这方面工作，对于进行环境治理的企业开发银行可以给予贷款，开通绿色通道，政府同时给予这些企业一定的贷款补贴。

4.支持传统产业改造贷款结构设计

开行关于传统产业改造从两方面介入：现代企业制度的建设和公司治理结构的完善经历了长期计划经济与近十几年的经济转型，国家发展煤炭工业思路更加清晰，企业自我发展目标和措施更加明确。注重安全、节约资源、保护环境，建设大基地、培育大集团、生产集约化、产品多元化，以及加强自律，不断完善和建设现代化企业制度，已经成为行业共识和新的发展理念，并已从不同方面有力地促进了全行业朝着健康可持续的方向发展。

企业职工的分流作为计划经济体制下传统办矿模式的结果，大中型国有煤炭企业政企不分、企业办社会、小而全和大而全现象普遍存在。开行为每个国有煤炭企业成立一个小型信用社，对于自谋职业的职工，企业培训后供企业职工小额贷款进行创业。企业负责培训职工，转岗的职工必须先培训，后上岗。有针对性地对职工进行新设备、新工艺、新材料和计算机知识的培训，加快技师和高级技师的培养，提高职工的业务水平和专业技能。