自然环境与公共管理论文

一、地理概况

（一）复杂多样的地形

地形大体呈“四山抱两盆”总格局。西边缠结的巨型褶皱山系，似乎掌握孕育这一格局的“钥匙”：三列山系由此东向延伸，在与川、滇交界处掉头南向，形成新山系；介乎其中的是面积广阔的藏北高原、藏中河谷地带。其一，巨型山系。的山系主要有四：南边有主于中、印、尼交界线的喜马拉雅山系。其东西长约2400公里、南北宽约200-300公里，平均海拔6000米以上，珠穆朗玛为群峰之最，海拔8844.43米，是世界最高峰。中部冈底斯山——念青唐古拉山系。其东西长约1500公里、南北宽约80公里，平均海拔5000－6000米，主峰冈仁波钦峰海拔6656米。北边在新、青、藏交界处有喀喇昆仑山―昆仑山－唐古拉山系。主峰乔戈里峰海拔8611米，为世界第二高峰。昆仑山合前者而有“亚洲脊柱”之称，西起帕米尔高原，东至四川盆地，全长2500多公里、南北宽约150公里，平均海拔5500－6000米。主峰格拉丹冬海拔6621米，是长江源头所在。其二，广袤的高原。全境都在青藏高原上，但本地人更习惯将阿里、那曲所在地区视为高原。这里旧称“羌塘”，今谓藏北高原，多是介于高山大脉间的遍布浅草、青苔与石砾的丘陵、河谷盆地。藏北高原西北高东南低，平均海拔4000－5500米，面积广袤无垠，东西长约2400公里、南北宽约700公里，为主要牧区。其三，山地峡谷与环带状平原。的山地、峡谷，主要分布于中部、东部、东南部及喜马拉雅南北。雅鲁藏布大峡谷，举世闻名。平原多分布于山地峡谷的狭长或开阔地带，这些平原区尽管面积不大，约占全区总面积的1.2%，但占全部耕地的56%。这些地方土层较深、土壤肥沃、灌溉便利，是主要农区与经济文化中心地所在。

（二）星罗棋布的河湖水系

河湖众多，堪称“众水之源”。其主要河流可分为四类：一是流入太平洋的金沙江、澜沧江等。一是流入印度洋的雅鲁藏布、怒江等。一是藏北内流河，大多河短流小，绕内陆湖成向心状分布。一是藏南内流河，主要分布于喜马拉雅与雅鲁藏布之间，流域面积最小。是我国湖泊最多的省区之一，有大小湖泊1500多个，总面积约24183平方公里，约占全国的28%。纳木错、色林错、扎日南木错等面积在1000平方公里以上。其中，当雄“天湖”──纳木错，是第一大湖，面积1920平方公里，也是世界最高大湖，海拔4718米。

(三)独具特色的气候

气候类型呈两类分布。一是从东南向西北，由热带山地季风湿润气候渐次展现为其余气候类型。一是依地势垂直分布，由山脚到山顶，递次变化。这在东南及喜马拉雅南坡山地表现得最明显，真正的“一山有四季，十里不同天”。除此而外，的气候还表现出以下主要特征：其一，空气含氧普遍不足。平均海拔在4000米以上、腹地广阔，足量水汽难至，大部分地区空气异常稀薄，最严重者当属普遍缺氧。这里单位空气平均含氧量仅及内地的60%，对人们的生产、工作效率有重要影响，甚至威胁人们身心健康与生命安全。其二，大面积低温。众所周知，地球上某地海拔每上升1000米，温度便下降6°C。平均海拔4000米以上，相对他者而言，全区理论降温平均可达24°C之多。事实也如此，一年之中，内地许多地区7月温度时常达38°C，甚至更高，同期大部分地方也就摄氏10多度，藏北大面积低于8°C。其三，日照强而长。的太阳辐射强、日照时间长。一方面，强日光中所富含的紫外线，有极强抑菌、灭菌作用，可大大降低民众感染病菌的机率。另一方面，强光也容易灼伤人的肌肤，甚至给人带来其他方面的不利影响。其四，干湿两季分明。每年10月至次年4月，地面多西北风，低温，少雨雪，5月至9月，西南季风将暖湿气流送上高原，降水较多，占全年总量的90%。夏时南部、中部多夜雨冰雪，北部多雷暴冰雹。内地所谓“六月飞雪”，在此毫不稀奇。

二、资源条件与“脆弱性”

（一）自然资源宝库

自然资源极为丰富，实为我国资源宝库。其一，植物资源。本地栽培作物不少，仅蔬菜就有约20个科、110余种。[2]尤其，喜凉耐低温作物在此生长态势、产量之好为全国罕见。这里也有适合许多外地作物生长的环境，“夏季拉萨、日喀则、山南、林芝等地的蔬菜供给率可达95%以上”。[2]的野生植物多达9600种，其中，有855种为当地特有。的高等植物有6400多种，含700多种苔藓类植物，5700多种蕨类、种子植物。还有藻类植物2376种，真菌878种。[2]这里林木品种丰富，总蓄积量约22.88亿立方米，还有植物性药材2490多种，使成为我国五大林区与最大药材基地之一。其二，动物资源。的家养动物极丰富。其中，牦牛久负“高原之舟”的盛名，被大量充作驮运骑乘工具。野生动物方面，这里有脊椎动物798种，其中196种为当地特有，125种为国家重点保护动物，占全国三分之一。鸟类有19个目、57个科，计488种。其中，22种为本地特有。鱼类68种。羊卓雍措的鱼类蕴藏量居之最，约2－3亿公斤，故称“鱼库”。还有爬行类动物有55种，两栖类动物45种及昆虫4000多种。[2]其三，矿产资源。已发现的矿种计102种，查明储量41种。其中，能源矿5种，查明储量3种；金属矿31种，查明储量14种；非金属矿64种，查明储量21种；水汽矿2种，查明储量1种。[2]其中，藏东三江的斑岩铜矿储量全国罕见，还伴生钼、钴、钨、镍、金、银、铁等元素。锂的远景储量居世界前列。非金属矿亦相当可观。如，硼矿，储量大分布广，已探明储量居全国前三；菱镁矿、重晶石、砷等分居全国第三、第四；石膏、陶瓷土等居全国第二、第五；白云母、泥炭等居全国第四。其四，清洁能源。的年均天然水能蕴藏量达2.01亿千瓦，技术可开发量为1.15亿千瓦，占全国水能总量的20.3%，居全国之首。[2]仅雅鲁藏布干流，即达8000万千瓦，加上多雄藏布、年楚河、尼洋河等，则达9000万千瓦。这里还有丰富的地热资源，显示点达600多处。可利用的太阳能、风能，亦相当可观。其五，旅游资源。因旅游业的发展，的自然风光与人文景观复合一体，成了新兴资源。目前，已开发相关景点300多处。其中，国家5A级景区1个，4A级景区10个，3A级景区7个，2A级景区8个，1A级景区1个。部级自然保护区9个，部级地质公园2个，中国旅游城市1座，部级历史文化名城3座，部级历史文化名镇2个。

（二）源于自然条件的“脆弱性”

按德尼•古莱的理解，“脆弱性”是指“人们在无法控制的力量面前束手无策的情形。”[3](P1)客观说，“脆弱性”，是人类面临的共有现象。这里引入“脆弱性”，系指自然条件严酷的一面给人们生存、生活与生产所造成的难以根本克服的困难。要而言之，它具体表现如下：一是生态的“脆弱性”。所在的青藏高原，是我国的气候调节器、众水之源与生态屏障。与这多重角色并存的现实是又备集了其生态环境易遭破坏的诸多因子。如高海拔、水汽不足、降水不均、缺氧、低温干燥、地力不强等，一则使植被生长周期过长。在海拔3000米以上处，柏树的成长周期约为20年，松树的成长周期约为100年。又，人工培植林成活率亦不及内地一半。[4]三则使土壤具有年轻性。这里的土壤层次分化不明显，土层浅薄，大部分发育还在原始阶段，矿物化学分解度低，粘类含量少，70%以上为砾质土，结构性差。[2]这些先天条件的约束，决定了生态系统的自我维护与修复能力极为有限。如，在雅鲁藏布中游山南的一些河谷开阔、地势相对平缓的地带，每年枯水季节，水位下降，河床祼露，狂风卷起河沙扬向空中，遇到山梁阻隔后，沙粒坠地，日积月累，有些地方便被厚厚沙层覆盖。再如桑耶沙丘，虽然自治区各部门在此着力不少，如栽树、植草等，但情况仍未完全改观。二是生存的脆弱性。除缺氧外，其复杂的气候、地形，高峻的地势与频繁的地质活动等，都是塑造这类脆弱性的显著因子。西北阿里，高寒干燥，全年八个多月日均气温摄氏零度以下，极端气温零下30-35°C。藏北年日均气温最低，摄氏零度以下达九个多月，极端气温零下35-43°C，40°C以下极寒天气达5-10天。

藏东三江、林芝峡谷区，降水较多，气候垂直变化大。喜马拉雅北麓，日最低气温摄氏零度以下时间达七个多月，极端气温30-47°C，南麓夏季炎热，多降水。[5]基于前述，这里的风霜、暴雨、雪灾冰冻、山洪泥石流等时有发生。的地质活动相当频繁。据一份早年资料，自1911－1977年，全区强震计有436次，6-6.9级为65次，7级以上10次，8级以上2次。[6]真实情况也是如此。1951年10月4日，在率领其支队前往途中，范明曾如此电告：“……在渡河过程中有四十多位同志英勇而光荣地牺牲了，淹毙骡马等一百五十匹头”。[6](P291)一条通天河便险恶如斯，足见包括在内的整个青藏高原自然环境的严酷性。新中国成立以来，经由几代人的辛勤建设，抵御力已大为提高，各族民众生存环境与生活质量已得到显著改善，但却不能根除。根据有关部门2008-2009年对部分在校生普查显示，除因病夭折或无法就读者，受调查儿童先天性心脏病发病率为1.2-1.4%，同期内地为0.6-0.8%。又，截止2012年，经筛查统计，全区患先天性心脏病的儿童就有1万多人。高寒缺氧被认为是其始作俑者，且严重制约着救治工作。是以，卫生部不得不组织17个省(市)对口支援，将他们接下高原，免费救治。[7]其三，经济社会发展的脆弱性。这里非指经济社会某种不足，而是指自然环境在个体与群体的意义上对经济社会发展的选择机会与选择能力的制约。按照制度经济学的理解，扩展人的选择机会与选择能力，一般通过经济增长、人力资本的改善与制度结构等三个基本因素或手段来谋求解决。[8](P1)然而，与他者相较，在其他地方行之有效的发展之道，在则并不足持。一如经济增长，通行的办法是通过扩大资源基础与积累资本而获得。然而，在却难以得到实施。一方面，它涉及由于自然因素参与而增加的成本问题。比方，在内地，民众可以通过长时间、高强度、快节奏，又或远距离方式获取、积累资源与获得产出，而在，纵或经由自然选择以后，人们已适应了这一高原环境，如其在此复制内地的生产经营模式，那么仅从身心健康而言，都是极其致命的。另一方面，它也涉及生态承载力问题。在，由于自然环境制约，别人可以大加利用的资源，民众无法利用；别人可以通过某一方式获取与利用的资源，民众同样不可以复制这样的方式。否则，便有危及生态系统之虞。又如，教育、技术与健康等往往被认为是改善人力资本的主要手段。通过中央政府的鼎力支持，全国人民的大力支援与几代人的努力，我们已取得了长足进步。然而，真正深入过腹地的人都清楚，地广人稀、位置偏僻、交通不便等所造成的各类障碍，仍然在顽固制约人力资本的改善及其效用。再如制度结构的作用，人们一般认为“制度影响人类选择是通过影响信息与资源可获得性，通过塑造动力，以及通过建立社会交易的基本规则而实现的。制度通过提供更有效率的组织经济活动的途径而对发展作出贡献，而这些途径通常导致经济基础性的调整”。

不过，到目前为止，人类所创造的这类“有效率的组织经济活动的途径”其实并不多，除传统产业手段而外，工业与商业，依然是实现这类诉愿的两种基本手段。但它们能否在我们自然环境中取得自洽性，值得存疑。从工业角度来看，在投身任何一项产业的成本，可能比在其余地方都会更高。重要的问题还在于，这类产业可能损耗比其余地方更高的生态成本。在这方面，尤须注意，其余地方的生态在遭受某种程度的破坏后，还有可能修复，这在则不可逆转。从商业角度来看，抛开这里的生态环境是否有足够能力承载一个规模较大的市场经济不论，基于自然制约而来的地广人稀与有限的人口数量，将始终制约市场容量、规模与内需，从而阻断个人的、群体的生产经营活动和经济社会发展的规模效应。以与广东为例，总面积约122.84万平方公里，人口约300.2万，人口密度为全国最低，约2.459人/平方公里；②广东总面积约为17.98万平方公里、常住人口为10505.01万，人口密度在全国最高，约584.261人/平方公里。2012年，全区GDP总量约为695.58亿元。同期，广东全省GDP为57067.92亿元。③广东以不到七分之一的面积，承载了约35倍于的人口，创造了82倍于的GDP。拿榜首与榜尾相比，固然很不科学，因为即或内地许多省份也与广东相去甚远。但是，这种反差，至少说明自然条件对经济社会发展的制约之大。综上所述，既然受制于这类制约且无法根本克服，那便是“脆弱性”的具体体现。

三、基于自然环境的公共管理支点

迄今为止，的自然环境保护总体良好。然而，为避免重蹈环境破坏的覆辙，我们的公共管理当有所作为。

（一）对自然环境的清醒认识

不计后果地追求线性发展，及至出现环境问题才进行治理，几乎是一种全球性现象。在推进经济社会发展时，公共管理者当避免该现象在自身场域的发生。这一方面是因为生态脆弱，任何细小变化都将引发环境异变。一如沙漠化问题。植被覆盖不足，土壤发育不好，地质活动频繁，即便未进行大规模开发，正常的农牧业也将导致土壤沙化。目前，荒漠化现象在中部、北部，如雅鲁藏布中上游、拉萨河中下游、尼洋河与尼楚河下游宽谷区，以及班戈、申扎、那曲、昂仁等地，均有分布。另一方面，自然环境的自我修复力弱。“据山南地区贡嘎县调查，1984年风积沙地0.195×104km2，至1998年风积沙地发育到1.93×104km2，4年时间风积沙地面积净增加一倍。”又，“据沙漠所调查扎囊县从1980年至1992年间，由于干旱、沙埋等危害，有106.67km2的农田被迫弃耕，农田平均递减速度为8.89km2/a。扎囊县耕地大部分分布在雅鲁藏布宽谷内，那在未来的50年左右时间内，扎囊县的农地将所剩无几。”[9]当然，我们也不能据此而忽略自治区各级政府部门多年来为治理所做出的努力。据对的调研来看，这一状况并未得到根本改观。另一方面，的自然环境既是三百多万各族民众的休养生息的物质基础，又是我国重要的生态屏障。因而，公共管理者在推进经济社会发展时，应当预先对这里的自然环境有一个全面、准确与深刻的认知。

（二）合理的目标定位

今天，尽管从经济总量及人均水平而言，的发展在全国仍相对滞后。不过，考虑到所受自然条件的约束及其为国家整个生态系统所做的牺牲，能有这份成绩已实属不易。另外，衡量一个地方的发展效益，并非用单纯的经济总量或人均指标所能覆盖。所以，对公共管理者而言，不能为前述表象所蒙蔽，凭主观意志去追求某一线性目标，而是应当对经济社会发展有一个合理的定位。唯其如此，公共管理者才不会以内地省区经济社会发展的某种单一量度为参照，并产生非理性念头。明确因自然条件所限，都很难有在绝对量上超越内地任何一个省区的可能。同时，只有确立了正确的认识论，着眼长远，关注经济社会发展的可持续性，包括价值引领、人力资源培育、环境保护的生态承载力、受益主体的普遍性、社会效益等等，才有可能真正成为公共管理的内容。

（三）理性的公共管理

为使经济社会发展获得预期的可持续性，在处理发展与自然环境关系方面，公共管理还需以下几个支点以为自身注入某种理性：其一，将环境保护作为首位施政原则并贯穿于相关决策程序，尤其在制度激励体系中，须作为选人用人的一个刚性标准而得到有效监督和执行。唯其如此，方能较好地摒弃某些公共管理主体凭主观意志、热情甚或功利诉求行事的弊端。其二，生态承载水平的宏观分析。尽管要完成这一任务尚存很大困难，甚或得出的结论也不太可靠，但考虑到自然环境的特殊性及其对国家发展的重要意义，考虑到不进行这方面努力，相关公共管理便可能因缺少可供把握的基准而陷入模糊管理，或者说不能落到科学基点上，因而建议公共管理应做好这项工作。比方，对自然环境之于人、畜及其活动规模水平的承载阈限等，进行相关分析、推演、估算与达成一个较为理性的估值，进而为经济社会发展的目标定位与决策提供科学的指导原则。其三，须有综合的资源保护与开发法规、规划。尽管目前在全国层面都还存在这方面缺陷，但为使经济社会发展的可持续性有坚实保障，公共管理须先行一步，开始这方面探索，就资源类型、性质、开采方式、开采技术、开采后果、开采主体、受益者、价值分配等诸多问题，进行整体、详细、清醒的认识与规划，并适当上升到法的高度，以使这类保护与开发，真正摒弃个人主观意志、热情与利益诉求，而真正受到法的规范与约束。其四，环保意识与资源节约型发展道路。不仅公共管理者自身要注意培养高度的环保意识与积极探索资源节约型发展路径，而且还应培育民众的环保意识，引导他们探索资源节约型发展之道。这里需要明确，公共管理者绝不能一面宣传环保，另一面在实践中又忽略环保。否则，不但会消耗生态成本，而且会消耗社会成本。

四、结束语

回望历史，人们在探寻未来之路时，总是难以避免前人的失误。公共管理者应以理性精神避免失误的发生，正视经济社会发展所取得的巨大成就，在关注生态问题，保护生态良性循环的前提下，确保经济社会的可持续发展。

作者：杜永豪 单位：民族学院管理学院