论政府公共决策中的协商民主

作者简介：李多，（1989-），女，山东人，研究生（在读），研究方向： 公共危机管理

摘 要：公共政策是政府等公共组织管理社会公共事务的指导准则，它决定着管理活动的方向和目标。协商民主的多元性、包容性、交往理性、公共性、共识性这一系列特征以及对更好观点的追求、民主与法治的统一、人民与个人权利的统一、民主与科学的统一这些价值诉求为政府公共决策的研究提供了一个新的理论视角。

关键词：政府 公共决策 协商民主

一、公共政策的内涵及其性质

（一）公共决策的定义

公共政策是政府等公共组织管理社会公共事务的指导准则，它决定着管理活动的方向和目标。从某种意义上来说，公共政策问题是国家立法活动、司法活动、行政活动和政党活动的核心问题之一，因此受到了世界各国越来越多的重视，并加强了对它的研究。

公共政策是社会公共部门为解决社会公共问题，规范和指导有关机构、团体或个人的行动，在广泛的参与下所制定的行为准则。该定义明确指出了公共政策的主体――公共部门及其他参与者；公共政策的目的――解决社会公共问题，规范行动；公共政策的对象――有关机构、团体或个人；公共政策的表现形式――行为准则。

（二）公共政策的性质及基本特征

1.公共政策的政治性与公共性。公共政策是政府等公共部门进行社会公共管理，维护社会公正，协商公众利益，确保社会稳定与发展的措施和手段。2.公共政策的合法性与强制性。公共政策要发挥对社会团体和个人行为的规范与指导作用，必须以公共政策作用对象的认可和接受为前提。公共政策的强制性主要源于公众利益的差异性与多层次性。一项公共政策并不一定符合所有人的利益，满足了一部分人的利益，就有可能满足不了、甚至还会损害另外一部分人的利益。3.公共政策的公平性与效率性。公共政策是政府等公共部门进行公共管理的途径与手段，其根本目标是实现社会的公正与公平。公共管理必须讲求效率，即尽量做到“少花钱，多办事”。4.公共政策的整体性与多样性。在公共管理过程中，尽管公共政策常常是针对其一特定问题制定和实施的，但这个问题往往与其他问题相互关联，相互影响，形成一个整体。公共政策在内容方面和类型方面都是多种多样的。5.公共政策的稳定性与变动性。公共部门制定和实施公共政策的目的是为了协调和平衡公众利益，而公众的利益是处在不断的变动之中的，旧有的差距和不平衡得到调整后，又会出现新的矛盾与冲突，又需要有新的政策来进行协调。

二、协商民主的机制与内涵

（一）协商民主兴起的背景

首先，随着全球化深入、文化多元主义的到来、社会复杂性的加深、大规模的社会不平等的存在，占主导地位的自由主义取向的代议民主日益偏离其原本的民主理念，走出了民众的视角，甚至把民众边缘化，更加激发公民民主自治的意识。其次，通过投票来聚合公民偏好与利益的选举民主随着委托人逐渐偏离选民的意愿而出现虚化民主的现象使得人们不得不重新考虑选举民主是否是民主的唯一合法形式以及它的合法性是否充分。最后，当代西方哲学特别是语言哲学领域形成的从主体思维向主体间性思维转变，为人们思考和寻找民主政治的新模式提供了方法论工具。民主理论模式遇到的困境以及这些问题对立法与行政领域带来的挑战都急切呼吁理论界出现一种新的民主理论，而协商民主的兴起正顺应了这一民主的大潮流。

（二）协商民主的内涵及特征

协商民主是协商主体以交往理性为指导，在自由、平等、公开、公正、包容、负责的话语环境中，以语言或文字为载体，通过面对面商谈对话与网络交流等互动形式，充分表达自己的意见与想法，参与对公共事务讨论与决策，并善于耐心地倾听与学习性地思考别人不同的观点，进而实现偏好转换，最后以最好观点的力量生成共识，使结果符合公共意志与共同的善的一种民主范式。其目的是主体间达成理解与尊重，形成持续的合作模式。从概念中可以看出，协商民主是通过主体间对话性机制来解决问题与消弥冲突的，对话是相互交换理性，对话也是动态与无限的，具有可持续性。

（三）协商民主的优越性的表现特征

1.多元性：这是存在协商民主的重要前提，同时又规定了协商民主的主要任务。现代协商民主承认差异与多元，通过对话与交流促进文化间关于紧张、冲突与矛盾的共同协商，进而消解。2.包容性：在公共协商过程中，公民通过持续的合作和讨论、交流，以预防非理性，并坚持程序的可修正性和决策的可逆性，认真考虑每个参与者的观点，以使决策结果容纳每个人的观点，特别是少数立场在形成多数结果中能发挥重要作用，尽力达成使所有人都能接受的意见。3.交往理性：民主对话强调主体间的辩论与协商理性而不是工具理性，这在一定程度上使它内部的互动就摆脱了错觉、欺骗、权力的干扰，而实现平等与非强制性。4.公共性：公共协商的目的在于追求公共理性，最大限度的满足最大多数人的利益与需求，而不是个人的特殊利益，它是追求一种“共同的善”。5.共识性：在公共协商的过程中，每个人都首先自由地表达自己的意愿，通过对话，随着新的理性的产生，每个人都根据这一理性来修正已有的信念，从而使结果达成共识，或者彼此立场更接近。要形成共识需要三个条件：一是个体公民必须愿意修正他们的公共利益观念；二是这些修正必须是对他人提出的理由的回应；三是公民必须公开承诺按照这种修正的公共利益观念行事。①

（四）协商民主理论模式旨在实现的价值诉求

民主与法治的统一、人民与个人权利的统一以及民主与科学的统一。②在协商过程中应该尽量避免政治贫困。政治贫困的团体将遭受资源和福祉匮乏之苦，并且没有能力有效参与民主过程，政治贫困的结果是两方面的：公开排斥和政治包容。3因此在协商过程中就得特别重视能力平等，能力平等不但强调积极公民权以及有效参与公共生活的意义，它还承诺调节多样性和平等要求之间的潜在冲突。

三、协商民主在政府公共政策中的功能与路径

要促进政府与公众的双向交流。协商民主是一种双向交流和多方互动的政治过程，公民通过协商进入政治体制，加强了公民与政治系统的信息交流，这就促使政府将协商视为掌握信息和提供服务的渠道，也促使公民能够理解政府的立场。政治主体的双向交流，使各政治力量之间建立起良性的政治互动关系，这不仅有利于增强政府的效能和责任感，也有利于政府合法性的巩固和维护。

当然，协商民主自兴起以来所带来的优越性是不容否认的，但是在欢喜之余，我们更应该冷静的思考协商民主理论自身的局限性以及在实践方面遇到的困境。因此要实现协商民主从理论走向实践的无缝衔接，需今后在理论方面做更多的思考，在实践方面做更多的努力以及根据具体情况尝试合理的制度设计，从而更好地为政府公共决策的研究和制定服务，为当今时代遇到的更多政治、经济与社会问题提供借鉴，真正实现善治的国家与公民社会良好互动的社会。（作者单位：新疆大学政治与公共管理学院）

参考文献

[1] 宁骚.公共政策学，高等教育出版社，2003年。

[2] 韩冬梅.西方协商民主理论研究，北京：中国社会科学出版社，2008年。

[3] 杨炳超.协商民主：内涵、背景及意义.东岳论丛，2010年，第2期。

[4] 唐琼.网络政治参与――协商民主的新形式.法制与社会，2009年，第10期。

[5] 陈家刚选编.协商民主，上海：上海三联书店，2004年。

注解

① 吴猛、社区协商民主：理论阐释与路径研究、社会主义研究，2011年第2期。

② 詹姆斯・博曼、公共协商：多元主义、复杂性与民主、黄相怀译、北京：中央编译出版社、2006年、第59、51-53页。