深化检务公开改革之实践与思考

推进检务公开是党的十八届三中全会明确部署的一项改革措施，深化检务公开对于保障人民群众对检察工作的知情权、参与权、监督权，提升检察机关执法公信力具有重要的意义。本文结合实践现状，尝试探索准确理解和把握深化检务公开改革之精神实质，以理念、方法和制度创新为核心，探索整体构建检务公开工作体系，推进检务公开工作的制度化、系统化和规范化。

检务公开制度存在的主要问题

我国检察机关的检务公开工作始于1998年，先后经历三轮探索与深化。从检务公开15年的实践探索来看，虽然取得了较好的法律效果和社会效果，但随着人民群众司法需求日益增长，以及《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》等重要法律的修改，其在理念、内容、形式等方面的问题日益凸显。

公开的理念存在偏差。我国之前的检务公开制度，体现的是检察机关对人民对国家的高度责任感，检务公开是检察机关主动公开检察信息的国家权力，没有从公民知情权的角度规定公民对检务公开的申请权和检察机关公开信息的强制性义务。由于缺少强制性义务规定，部分检察机关和人员认为检务公开主要目的是宣传检察职能和检察工作，是检察机关自主决定的事项，无须过多考虑公众需求和感受；甚至认为实行检务公开会影响正常的检察工作，干扰和影响执法办案，有损检察机关的权威。理念和认识上的偏差导致选择性公开问题，检察机关出于自身利益考虑，来选择公开内容、形式和途径，“报喜不报忧”现象普遍存在。

公开的内容单薄、形式单一。以2006年检务公开确定的“检务公开”二十项为例，基本可概括为三类：一是检察职能、检察机关、检察队伍介绍；二是各项检察工作的制度和程序规定；三是案件当事人权利义务和控告、申诉、举报须知等。公众关注度更高的热点、重大案件，当事人和诉讼参与人利益攸关的具体案件信息，以及检察执法办案过程和依据等却未被列入公开范围。公开方式也主要是开展检察宣传周、开放日、听庭评议，以及召开新闻会、设置专栏、发放宣传资料等，形式相对单一，难以保障公开的及时性和针对性。公开对象也基本局限于各级人大代表、政协委员，检察机关的人民监督员、特约检察员、廉政监督员及其他机关事业单位人员等，普通百姓尤其是案件当事人缺少渠道近距离了解和掌握检务信息。

公开的制度机制欠完善。制度化、程序化是推进检务公开的关键，但相关制度和机制不完善使这项工作存在随意性和不确定性。主要表现在：一是缺乏系统性、可操作性的制度规范，检务公开工作缺乏规范性和持续性，如有的检察机关网站缺乏及时的更新维护，内容陈旧单一；二是检务公开职责分工不明确，检察机关内部各部门尚未形成互相协作配合的有效合力；三是监督机制不完备，对公开的过程和结果没有统一、明确的监督规范和追责机制。实行检务公开，更多依靠检察机关和干部的主动性、责任感，缺少制度层面的保障。

检务公开制度改革的定位及意义

2013年高检院开展的深化检务公开制度改革试点工作，是党的十勾画的全面深化改革战略部署、推进司法改革的重要组成部分，是在前两轮检务公开基础上全面、深化的一次改革，是一项制度性、根本性的变革，必将对检察工作产生重大的现实影响和深远的意义。

知情权是公民基本权利的重要组成部分，我国《宪法》规定“国家尊重和保障人权”。从尊重保障人权、现代司法文明和司法的人民属性角度去理解，检务公开应是宪法规定给检察机关的一项义务。与前两轮检务公开主要目的是宣传检察职能和工作规定不同，这次深化改革明确要求检察机关把检务公开作为重要职责，坚持“公开是原则，不公开是例外”，不折不扣履行各项制度、落实相关要求，目的就是为了保障人民群众对检察工作的知情权、参与权、监督权，更好地接受外部监督，从而进一步提高执法办案规范化的能力和水平，提升司法透明度和公信力，实现公平正义的价值追求。

新一轮深化改革不单是对原有检务公开制度的丰富，而是对检务公开制度进行一次全面系统的梳理和改革，是由检察职能公开向检察权行使公开，政务性、事务性公开向诉讼性公开，执法结果静态公开向执法过程动态公开转变。最重要的变化是执法办案信息公开取代“检务公开”二十项，成为公开内容的核心，同时围绕执法办案信息公开，在公开原则、方式、途径和制度机制等方面，开展一系列的配套改革。因此，新一轮改革体现的是全面和深化，是对检务公开各个环节和各项要素横向纵向的覆盖，是一项系统性的改革。

高检院制定《深化检务公开制度改革试点工作方案》，从文件的名称就能看出，制度建设在本轮深化检务公开中具有举足轻重的地位和作用。制度的建立完善是对检察机关履行检务公开义务的有效监督，是各级检察机关统一、规范开展检务公开的重要前提，是实现人民群众知情权、参与权、监督权的重要保障。新一轮改革明确要求以制度创新为核心，就是要从执法办案的理念、方法入手，积极探索执法办案的公开透明，执法办案信息依法全面及时规范地公开，努力形成一套符合司法规律特点，又具可操作性的制度规范。

检务公开制度的系统化构建

检务公开是一项系统工程，具有关联性、持续性和规范性的特点，因此有必要从公开的内容、途径和配套制度机制等方面整体规划、系统构建。

公众对检察机关行为活动信任指数与公众对检察活动的了解度成正比，除涉及国家机密、商业秘密、个人隐私和未成年人犯罪等内容外，其他检务活动和事项一律应予公开。

传统检务公开的深化。应该继续深化完善传统的检察开放日、检察宣传周、接待和人民监督员等制度。如检察开放日制度，可以把每年若干次开放日变成一项常态化的工作，使公众由被动参与变成主动上门，开放的影响和效果会大大增加；又如人民监督员制度，可以在监督自侦案件的基础上，探索把不批捕、不、不支持监督申请等检察环节终结的案件纳入其中，让监督员作为第三方参与案件的审查、宣告，完善监督程序。

执法办案活动的公开。主要是指检察机关办案过程中组织犯罪嫌疑人、申诉人、侦查机关、被害人、辩护人、诉讼人等公开调查、质证和发表意见的公开听证审查活动，向当事人当面宣告案件结果，充分说明理由、依据，并通知被申诉人、被害人、近亲属、辩护人、诉讼人等到场的公开宣告活动。公开听证审查、公开宣告活动根据案件情况，邀请人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员和专家学者参加，允许公民参与旁听。检察机关将执法办案活动公开暴露于公众视野之下，让公众有效参与，是检察改革的必然趋势，对提升检察机关公信力将产生重要作用。考虑到司法资源和诉讼效率，应主要选择不逮捕、不、自侦撤案、不支持监督申请、羁押必要性审查等诉讼程序在检察机关终结、缺少其他机关制约的案件。对社会影响大或事实认定、法律适用存在较大争议的案件，由检察院主动开展公开审查，其他案件则依当事人申请进行。

执法办案信息的公开。主要是指执法办案过程、结果、依据查询，以及重要案件信息和法律文书公开等。今年7月，高检院制定了《人民检察院案件信息公开工作规定（试行）》，明确了案件信息程序性信息查询、重要案件信息和法律文书公开三项制度，对执法办案信息公开体系的建立具有重要意义。从上海等省市试点情况来看，重要案件信息和法律文书公开是重点也是难点。重要案件信息主要指职务犯罪案件和有重大社会影响的刑事案件的办理进展，可以把职务犯罪中的典型案例、有普法和预防警示作用的案例作为前者的主要内容；而有重大社会影响的刑事案件，既包括情节严重、影响力广的重大案件，也包括发生在群众身边，有普法教育意义的典型案例，如电信诈骗、非法吸收公众存款等。法律文书公开目前局限于检察环节终结的书、抗诉书、不书和刑事申诉复查决定书四类，在探索的基础上，可以将自侦案件撤案、不批准逮捕、民事行政抗诉和不支持监督申请决定等同样具有释法说理性质的文书也纳入公开范围，对一些程序性、格式化的文书则不需要公开。

检务公开途径应当符合当代多元化、多层次的司法需求，与新媒体时展相适应。

深化传统媒体的运用。检察机关应充分利用电视、广播、报刊等主流媒体，加强检察正面宣传和先进人物、事迹的报道，扩大社会影响；及时重大案件信息、检察典型案例，回应社会关切，积极引导舆论，强化法制宣传教育；开展有计划、连续性的年度系列报道，年度重大专项工作，开展“检察长在线”等活动；通过召开新闻会、通气会、组织媒体集中采访、新闻通稿，邀请媒体列席有关会议、旁听公开审查、庭审活动等，加强与传统媒体的沟通联系。

加大网上检务公开力度。随着检务公开重心向执法办案转移，检察机关的门户网站也应做相应的功能性改造，从宣传为主向服务为主转变。因此，有必要开设案件程序信息查询、法律文书公开、网上、行贿档案查询、律师服务、法律咨询等互联网检察服务平台，为案件当事人及其辩护人、诉讼人、近亲属查询案件信息，社会公众了解重大案件信息、查阅法律文书、咨询法律事务等提供渠道。此外，可以开通检务公开活动公告栏和网上报名通道、代表委员联络平台、检察投诉信箱等平台，进一步拓展检务公开网站功能。在网站建设方面，可采取省级院和下辖各级院在网站所设服务平台和主要栏目上保持相对一致，由省级院建立统一数据库的做法，这既能保证网上服务、查询流程的一致性和便民性，又能对各级院网上检务公开进行有效的监督和管理。

探索运用新兴媒体。检察机关应顺应移动互联网和自媒体的发展趋势，探索如何充分运用“两微一端”（微博、微信、手机客户端）等媒体。如开通官方微博或微信，向公众推送重大案件、典型案例等信息，主动开展宣传和引导舆论；将案件程序信息查询、在线、行贿档案查询等网络服务平台功能引入检察院官方微信和手机客户端，方便公众随时随地查询执法办案的相关信息。通过新兴媒体开展检务公开，应注重内容的及时性、精炼性和可读性。

完善检务公开制度改革的建议

为了使检务公开制度改革更好适应全面深化改革、建设法治国家的形势任务要求，除了整体上系统构建外，建议还需强化以下工作。

开展检务公开立法。从美国、日本、中国台湾等国家和地区出台的相关法律来看，都将检务公开包含在政府信息范畴内，并做了较完整的规定。虽然上述国家和地区的检察机关属于政府行政机关，与我国检察机关的司法属性不同，但域外检务公开立法的经验仍值得我们借鉴。目前，我国检务公开的主要依据是高检院的总体规定及各级检察机关的实施细则，系义务主体规定自身义务，缺少有效的监督制约。将检务公开上升至立法层面，由全国人大及其常委会规定，能够有效解决这一弊端，理顺检务公开的权利义务关系，更好地保障公民知情权和隐私权等权利。采取立法方式还能更好统筹检务公开、审判公开和政府信息公开的关系，我国三个信息公开制度的制定主体各不相同，除政府信息公开已由人大立法外，其余两项分别由检察院和法院自行规定。“一府两院”作为国家机构具有整体性，其信息公开的制度在保留各自特点的基础上，应体现整体性、系统性和规范性。

完善制度顶层设计。新一轮检务公开在不同试点地区存在着制度规范和做法上的差异，如公开审查活动缺少规范称谓，名称有“公开审查”、“公开听证”、“公开听证审查”等多种；对第三方意见在公开审查案件中起参考作用或决定作用，也有不同规定。这些制度差异势必会影响检务公开以及检察机关司法公信力和权威性。应加强检务公开制度顶层设计，确保全国检察机关检务公开内容、途径、程序的一致性。对案件公开审查、法律文书公开、程序信息查询等重要的内容，充分借鉴各试点地区好的经验做法，制订统一的制度规范。对行贿档案查询等由于地域条件限制难以统一的工作，应由高检院制订原则性指导意见，授权省级院根据辖区实际情况，进一步细化具体制度规范。

加强检务公开资源整合。检察机关应利用信息化手段，整合检务公开资源，实现网上网下“一站式”服务，充分体现检务公开的便民利民属性。纵向上，省级院建立覆盖全省的案件程序信息、法律文书、在线、法律咨询等数据库，在省院及其下属检察院网站上设置链接，在检务公开大厅、接待场所、案管律师接待场所和社区检察室配备终端，当事人或申请人可在任一检察机关网站或场所查询全省范围的检务信息。目前，高检院已经建立了全国统一的案件程序信息和法律文书数据库，条件成熟后可进一步扩建行贿档案、在线、法律咨询等数据库。横向上，整合公开途径，打造统一的检务公开平台，可将“12309”举报电话打造成“12309”检察服务平台，集网络、电话、窗口等多种方式，提供职务犯罪举报、案件信息查询、法律文书公开、法律咨询、接待、律师服务、行贿档案查询，接受投诉和检务公开活动预约等。该平台以统一的检务公开数据库为基础，无论是接受查询检务信息还是受理举报、、咨询或意见建议，均在数据库中形成记录，确保公开内容准确、答复口径一致。此外，通过分析平台数据，可以了解公众需求主要集中在哪些方面，以便进一步加强和改进工作。