银行业消费者权益保护监管和管理的思考

自2008年全球性金融危机以来，以美国为代表的金融市场发达国家和地区对金融消费者保护问题给予了前所未有的关注，专门立法和专设金融消费者保护机构相继出现。在国内，近年来由于银行收费问题受到社会各界的高度关注，消费者权益保护问题也随之得到国内监管当局和银行机构的重视。从全球范围外部监管和银行内部管理来看，消费者权益保护还存在诸多问题值得反思，尤其是在标本兼治方面的举措还甚为有限。外部监管更多侧重消费者投诉处理体制机制的完善，然而监管方面推动银行内部在事前、事中、事后各环节涉消费者权益保护的机制建设方面努力不多。正因为这些因素使得政府监管成本不断提升，但消费者权益保护的实质性效应并不尽如人意。本文在分析境内外涉消费者权益保护的外部监管和银行内部管理体系方面存在不足的基础上，对下一步克服相关局限提出了一些思考性建议。

银行业消费者权益保护监管和管理的反思

对银行业务格式文本问题关注不多

消费者权益的事前预防性保护工作在全球没有受到应有的重视。从境内外涉消费者权益保护监管和银行内部管理架构发展来看，普遍重视消费者投诉问题的处理和执法监督，但是对于消费者权益保护的源头领域，诸如对银行涉消费者权益保护的制度、协议、凭证等格式化文件关注太少，实际上，对消费者构成普遍性的损害或不公正待遇的问题，往往来源于这些因素。

从银行格式化合约或条款发展来看，尤其是国际大银行的标准文本日益完善且内容越来越复杂，但是其内容的完善更多侧重银行权益的体现和自身风险的防控，对于更多的普通金融消费者而言这种趋势可能发生更为复杂的信息不对称，风险识别和预测的难度可能更困难。从我国境内银行实践来看，工商行政管理部门对银行格式条款的质疑已经延续了多年，有的地区性工商行政管理部门，直接向个别银行机构发出了针对个别格式条款公平问题质疑的专函，有的则采取了处罚措施。最为典型的是2012年河北沧州工商局就当地银行机构格式条款开出了数十项质疑清单，并试图采取执法行动。由于银行业的相对专业性，工商行政管理部门对银行格式条款的质疑存在这样或那样的合理性问题，从一定层面反映了执法机构对银行格式合同存在问题的关注，也在一定程度上揭示了银行格式合同存在的局限。但是我国银行监管机构对此类问题还没有给予过多的关注，更没有上升到一般规范或监管指导层面来监督或引导银行克服格式合同在消费者权益尊重或保护方面的不足。

对收费和定价的合理性问题重视不足

近年来，银行收费问题在境内外均受到了社会各界和执法、司法机构的关注。在国内，实际上早在2003年《商业银行服务价格管理暂行办法》出台前后，就受到人们关注，2004年中国农业银行宣布收取借记卡年费事宜引发了全国性的轰动效应，司法机构、消费者保护机构纷纷卷入该事件。2011年中国银监会、中国人民银行、国家发展改革委了《关于银行业金融机构免除部分服务收费的通知》。2011年7月中下旬，国家发展改革委会同地方价格主管部门对部分银行业金融机构营业网点进行了暗访和检查。8月中旬国家发改委分别对中信银行总行、兴业银行总行罚款200万元，中国邮政储蓄银行总行罚款180万元。这可能是我国银行业机构首次因收费问题遭受执法机构罚款。随后，国家发改委作为物价管理部门力推全行业的收费大检查，但因各种原因现场检查没有推开，而是由银监会主导推出了主要针对收费问题的整治不规范经营活动，并要求银行机构将所有收费事项整理并公之于众。这反映了我国执法机构和监管当局对银行收费问题的高度关注。

尽管如此，银行内部在管理收费方面的体制机制健全方面，尤其是促成定价和收费合理性方面的举措还甚为有限，个别银行开始从消费者与银行利益平衡视角，在内部构筑具有制约性的价格审核机制。境外监管当局也很少对银行收费问题给予实质性关注，尤其是在制约银行定价合理方面还较少有规范性文件，但境外部分国家的法院或政府部门，对银行部分服务或产品价格的合理性问题提出了质疑，消费者的群体性抗议表现在诉讼或者行政抗辩方面的举动日益多起来。

消费者权益保护的内部机制建设与文化培育不足

境内外监管当局在银行机构系统化的消费者权益保护机制建设和文化培育方面缺乏有效的监管。首先，很少将消费者权益问题上升到公司治理层面，也极少有较为权威或系统的监管制度，将该项职能赋予给银行董事会和高级管理层。即使世界银行新近的《金融消费者保护的良好经验建议》也没有提及此要求。其次，即使为监管当局已经重视的投诉管理问题，也很少对银行内部处理投诉机制建设方面提出较为系统的刚性要求。尽管投诉的解决在大多数国家的监管法规中都有所要求，甚至有的监管标准还涉及了投诉处理各环节的处理时限、流程和记录要求，但是在处理平台建设方面缺乏规制。投诉处理很大程度上依赖于前台部门，各国监管当局很少对在独立性、中立性和适当与业务部门分离性方面缺乏明确的要求。最后，从银行内部来看，各种消费者权益保护职能非常分散，系统化的机制规划和建设难于有效推动。在实务中以盈利和各项指标完成为根本目标的营销部门承担了消费者保护的大量职能，有的银行在风险控制、合规、法律部门中设置了部分消费者保护职能，这些安排都在一定程度上存在角色上的冲突。从国际银行业消费者保护实践来看，较为普遍的现象是银行机构依赖现有的前台业务部门或法律合规部门来实施消费者保护相关监管要求，但实践证明这些部门的实施效应并不理想，原因在于这些部门的根本目标在于维护和体现银行利益，不便于承受消费者权益的代言人角色。这些因素使得银行在内部文化方面难于培育较为完善的消费者权益保护机制和配套的文化。

涉金融消费者保护的执法评估和监督有欠缺

实际上，境内外有关金融消费者权益的各种监管要求，在各类业务的具体监管规章制度中，已经有大量的规范，但是这些规范是否执行以及执行如何均未得到足够关注。正如世界银行CGAP《金融可获性报告2010》对各经济体金融消费者保护架构的评论——大多数经济体均已有成文的消费者保护要求，但缺乏执行机制，多数经济体均有金融消费者保护方面的基本法律法规框架。外部监督推动内部相关机制健全的执法机制欠缺，突出表现在以下几方面：其一，监管当局重视银行机构履职方面的约束性规制，但是缺乏涉消费者权益保护执法检查方面工作机制的规制。其监管立意在于通过规范来引导银行机构自觉履行相关义务，但对于是否执行这些监管要求的监管评价、执法检查和处罚机制尚未完善。其二，对银行机构涉消费者权益保护的常态化评价机制没有得到重视，也未系统地反映到对机构的综合评价体系中去，甚至还没有将涉消费者权益保护问题纳入到对银行机构的综合评价指标中。至于如何设定评价指标，如何监测、分析以及通报甚至处罚的配套机制则更是缺漏。其三，监管传统上，在消费者权益保护问题上侧重消费者投诉的事后处理及消费者的教育问题，反映出监管机构还没有充分提升该问题的重要性，前者是极端化的消费者保护出了故障，后者是相对虚空的消费者宣传教育，没有体现出消费者权益保护的刚性化监管要求，缺乏对消费者权益保护行为的实质性监管，以致消费者权益保护难于落到实处。其四，过度依赖银行既有的合规体系来构建消费者权益内部保护体制，也是监管和内部体制机制建设难于取得实质性进展原因之一。从国际银行业消费者保护实践来看，消费者权益保护的内部机制要么依赖于法律合规部门，要么依赖于客户支持部门（融入到业务条线），很少有借助相对独立的机制从事前事中事后环节来构建一体化的有效的消费者保护架构。而监管当局则也未将消费者权益保护视为对银行内部经营行为的过程问题来给予关注并进行相应的执法监督。

完善金融消费者权益保护监管和管理体系的建议

监管当局应将消费者权益保护问题上升到银行公司治理和企业文化建设层面上来，并明确将其纳入到董事会及高管层职责范畴。2012年3月20日中国银监会的《关于完善银行业金融机构客户投诉处理机制，切实做好金融消费者保护工作的通知》明确规定：“银行业金融机构应当牢固树立公平对待金融消费者的观念，并将其融入公司治理和企业文化建设当中，建立健全金融消费者保护机制。银行业金融机构董事会应当将关注和维护金融消费者的合法权益作为重要职责之一，并确保高级管理层有效履行相应职责。”这反映了我国监管当局已经认识到消费者权益保护的切实实施，必须将有关职能赋予给银行的董事会和高级管理层，从公司治理层面要求银行完善相关实施消费者权益保护机制，以确保相关要求落到实处。从境内外银行公司治理的实践来看，尚没有大型银行或金融集团在公司董事会层面上设立消费者保护委员会的架构。如果公司董事会缺乏消费者保护机制，则管理层很难在公司利益与客户利益的冲突中构建理性的平衡机制。为此，监管机构有必要在较为权威的监管制度中强化消费者权益保护职责及其承载主体，甚至可以从法律法规层面提出此项要求。首先，各国监管当局应该在较为权威的监管制度中明确将消费者权益保护职责赋予给银行的董事会和高级管理层，并逐步将其上升为健全银行公司治理的重要原则。其次，国际银行的涉消费者权益保护的一些示范性文件应积极倡导从公司治理层面来建立健全消费者权益保护长效体制机制。再次，各银行机构应积极主动地结合银行自身特点，将消费者权益保护事宜纳入到银行公司治理范畴，明确将其规定为董事会以及各级机构高级管理人员的职责，并在文化上推动这种理念的深入和普及。

完善涉消费者权益保护相关执法监督机制，强化银行相关管理体系建设方面的评价、通报和问责机制。近年来，境内外日益重视消费者权益保护相关制度的完善，尤其是涉及知情权、隐私权、选择权、商业秘密、赔偿请求权等的规范越来越健全，但是相关监管执法亟待加强。首先，应强化监管机构中消费者保护专门化机构的执法监督与检查职能及其实施。从国内银监会和人民银行消费者权益保护机构职责来看，执法及监督检查问题没有受到充分关注。2012年3月31日中央编办《关于银监会法规部加挂银行业消费者保护局牌子的批复》确定的银行业消费者保护局的主要职责是：研究制定银行业消费者保护工作总体规划，拟定银行业消费者保护的规章制度和具体政策；调查处理银行业消费者投诉；开展银行业消费者公众教育等。这里的执法职能仅仅限于“消费者投诉”范畴，但是银监会官方网站上公布的该局职能则包括了：“组织开展银行业金融机构消费者权益保护实施情况的监督检查，依法纠正和处罚不当行为”。后者较为明确地肯定了执法监督检查职能。由于机构初建，目前尚未反映到执法实务中，有待于加强此项工作，督促银行机构认真落实涉消费者权益保护监管要求。其次，要加强对银行业金融机构落实消费者权益保护的内部管理体系有效性的监测、评估、考核和通报。监管机构有必要逐步完善对银行内部有关消费者保护管理架构、董事会和管理层权责明晰、监管法规执行、投诉处理体系建设、消费者宣传教育等的常态化评估指标和相关机制，促使银行通过体制机制健全来提升消费者权益保护意识。为了引导和督导银行机构积极主动改进、完善消费者权益保护管理体系，监管机构有必要建立相关情况的监测、分析、考核和通报机制。最后，要强化银行机构涉消费者权益保护执法问责机制建设。监管制度应完善涉消费者权益保护的违法违规责任的相关规定，同时强化执法监督检查中对疏于履职的管理人员和业务人员给予相应的责任追究。

构筑银行内部相对独立的事前防范机制，培育业务文本涉消费者权益保护的审查机制。银行与消费者的法律关系绝大多数是依赖银行拟定的格式文本，在这些文本草拟阶段即渗透消费者权益保护机制，是有效保障消费者合法权益的根本所在。因为银行与消费者的关系毕竟是民商事法律关系，双方的基本权利和义务需要依赖双方签署的合约来规范。涉及消费者权益的银行内部制度与有关格式合同往往相辅相成，它们往往制约着银行内部工作人员的经营和操作，直接影响着消费者权益的保障，有必要在草拟阶段考虑消费者权益的渗透。具体而言，协议和制度的审查环节体现消费者权益的保护需要做好以下工作：其一，引导银行建立相对独立的涉消费者权益保护制度和合约的审查机制。由于银行格式文本和制度的审核职能通常由法律部门承担，但是法律部门强调合法性和银行利益至上的定位，难于实现银行与消费者权益的平衡职能，故而确立消费者权益保护职能部门来相对独立地从银行利益与消费者权益平衡角度审核并提出意见，会有助于促成理性的格式文本和制度的形成。其二，银行内部需要构建梳理既有制度和合约的常态化机制。对于既有制度或合约中遭受执法、监管机构或消费者普遍性投诉的内容，应有检视机制，并应及时删改有关条款。其三，监管当局对于银行内部在管理制度和合约方面是否遵循涉消费者权益保护监管要求建立常态化的监督检查机制。其四，文本审核要点应重点关注以下内容：一是文本总体结构设计应体现消费者和银行之间权利义务的平衡和对等；二是监管法规对于消费者权益有特别安排的是否在有关文本中得到体现，文本内容是否与有关监管规定相抵触；三是文本对客户自主选择某项业务的权利是否给予适当体现，是否存在强制搭售或捆绑销售的情形；四是销售产品的文本是否清晰准确地说明了产品的功能，购买和使用的渠道、条件及时间等产品信息；五是文本对产品和服务的风险是否给予了适当揭示，揭示形式要件和实质要件是否符合有关监管规定的要求；六是对客户的隐私或商业秘密是否给予了适当保护；七是文本涉及服务收费、权利限制或风险揭示等内容的条款，是否按照相关监管要求使用粗体字等方式进行醒目提示。

推动银行机构内部建立健全产品或服务定价管理体制机制，以确保定价的理性选择。银行定价虽然更多的是市场行为，但是基于银行提品或服务的普遍性和影响的广泛性，且境内外一些著名的银行收费诉讼、执法或者争议事件及其给银行带来的广泛影响，表明银行在收费问题需要更加理性。值得注意的是，中国银监会在2012年2月了《关于整治银行业金融机构不规范经营的通知》等，其重要目标即是为了整治收费的不规范问题。该通知非常明确地要求银行业金融机构在收费问题上的严格规范，也表明了监管当局对银行收费存在的一些局限和问题的治理态度。尽管如此，监管当局还应致力于推动银行内部定价和收费管理体制机制的健全。第一，监管当局应在相关规章中对银行机构内部定价管理体制机制完善做出明确要求，并有必要上升到银行公司治理完善层面。境内外银行管理实务来看，几乎很少有银行在定价方面有较高层次的治理机制，这在势必难于制约业务部门规划定价带来的单方利益导向，监管机构有必要引导银行完善内部定价治理，构建相对制约的定价机制。第二，监管机构应重视对于一些对消费者影响广泛的普遍性收费或定价事宜构筑变更程序和机制的明确规范性要求（例如信用卡、借记卡有关费用的变更）。一方面防范银行随意调整费率，另一方面也避免银行因为调整程序不明确而遭受消费者的普遍质疑。第三，推动银行定价管理体制中有消费者权益保护专门或牵头部门的刚性化参与，赋予其审查、评估和建议的职能。第四，对于一些影响极为广泛且普通民众依赖性极强的基础性金融服务的收费定价，有必要完善其合理定价的内外部评估、论证机制。第五，进一步强化银行定价收费的透明度和信息披露机制至为重要。尤其是一些较为复杂的收费结构，监管当局应促成银行以通俗易懂的方式向消费者提供和披露有关信息。除以上几点外，银行收费管理体制还应该尽量体现市场法则，不宜过多的行政干预。目前，国家发改委会同银监会、人民银行推动《商业银行服务收费管理办法（征求意见稿）》及其配套的“定价目录”的出台。政府定价和指导价的范围应严格控制，强化银行内部定价管理体制机制建设和价格透明则是值得推行的。

立足高效率处理消费者投诉，完善消费者投诉处理的内外部协调机制，突出强化监管引导内部相对独立和专业化的处理纠纷机制的完善。银行外部专业化的消费者投诉处理机制日益受到监管法规所关注。具有行政色彩的如加拿大早在2001年出台《金融消费者管理局法》并据此成立金融消费者管理局，其重要职责之一就是处理金融消费纠纷。具有自治色彩的以我国台湾地区《金融消费者保护法》确立的具有财团法人地位的争议处理机构，还有英国金融申诉专员服务公司等为代表。英国的金融申诉专员服务公司（Financial Ombudsman Service Limited，FOS），是独立于政府部门，金融申诉专员机构一般是有限责任公司；在经费来源上，由于它是公司而非政府部门，政府不对金融申诉专员服务公司拨款资助，而是由所管辖的金融机构上缴的年费以及机构在审理案件时金融机构缴纳的个案审理费来支持。我国目前还没有独立于银行之外的权威性专门化的投诉处理机制，人民银行系统内已经有此种尝试。例如，中国人民银行济南分行2011年6月制定了《中国人民银行济南分行金融消费者申诉处理暂行办法》，该办法规定：人民银行各级分支机构成立金融消费者权益保护领导小组，领导小组由行长任组长成立领导小组下设金融消费者申诉处理中心，负责辖区金融消费者申诉处理工作和金融消费者权益保护的其他日常工作。尽管外部协调机制的独立性和权威性优势明显，但是其标本兼治方面的功能局限也是显然的。笔者认为，监管当局应引导银行加快完善内部高效率的、相对独立、专业化的消费者投诉处理机制，则有助于成本降低，也有利于推动银行标本兼治地解决消费者权益保护问题。

（作者单位：中国工商银行总行消费者权益保护办公室）