“省管县”财政管理体制改革的思考

【摘 要】 实行“省管县”财政管理体制改革是国家财政体制的重大改革与探索。目前,已有24个省份实行或者开始试点,2012年在全国全面实施。试点改革过程中出现一些深层次的新矛盾、新情况、新问题,迫使我们从创新和纵深的角度,对“省管县”财政管理体制的整体设计与实践的科学合理性和有效性,进行多维思考与实践探索,以期逐步建立起财力与事权相匹配、保障有力、管理有效的县乡财政管理体制,构建一套实现基本公共服务均等化、促进城乡经济社会科学协调发展的“省管县”财政管理体制。

【关键词】 “省管县”;财政管理;完善创新

一、“省管县”财政管理体制改革的历史背景

我国有中央、省、市、县、乡五级政府,相应地形成五级财政。省管市、市管县财政体制是一种传统的体制。这种体制在不同程度上存在行政机构臃肿,管理层级重叠,行政效率低下,县级财力被市级财政挤压、截取、挪用等现象,造成县乡财政困难,严重阻碍县域经济发展,城乡差别不但不能缩小反而拉大,对贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会带来负面影响。《国民经济和社会发展第十个五年规划纲要》和党的十七大报告明确要求积极推进省以下财政体制改革。2002年以来,浙江、湖北等24个省份先后实行或者开始“县财省管”试点。

二、“省管县”财政管理体制改革现状

(一)“省管县”财政管理体制改革的管理方式

从“省管县”财政管理体制改革现状看,在管理方式上,“省管县”财政体制主要有四种:一是行政管理型,北京、天津、上海、重庆四个直辖市和海南省的行政管理体制和财政体制都是省直接管理县;二是全面管理型,预算管理体制、省对下转移支付补助、专项拨款补助、各项结算补助、预算资金调度、债务偿还等,均实行省对县直接管理,浙江、湖北、安徽、吉林等省属于这种类型;三是补助管理型,以山西、辽宁、河南等省为代表,主要是对转移支付等补助资金的分配和调度实行省直接管理县,县级财政管理体制仍然由市级政府确定;四是广东特色型,这是一种介于省管市、市管县体制与“省管县”财政管理体制之间的体制,它规定市不能调整财政体制或从体制外向县另行集中财力,但市本级可以采取措施支持县,形成省市共同帮助县,解决县乡财政困难的财政机制。除了这四种管理方式外,其他地区也有一部分在核定转移支付等补助时直接计拨到县。

(二)“省管县”财政管理体制改革的现状特点

1.扩权强县成为“省管县”财政管理体制改革的主旋律。赋予县级政府更多的自,如一些地区把原本属于地市级政府的行政审批权直接下放到县,县级政府拥有了较大的财经决策权。

2.县级政府的财力与事权逐趋匹配。相应增加了县级财政的财税分享比例,县级政府的财力得到了改善与保障。

3.有选择地渐进式推进。各地“省管县”财政管理体制改革中,一般选择经济基础较好和实力较强的县,兼顾中等县和贫困县,形成了三个级别的改革层面。

(三)“省管县”财政管理体制改革的利弊

1.“省管县”财政管理体制改革的积极影响。目前,“省管县”财政管理体制改革仍属试点阶段,尽管离其改革目标尚有很长的路要走,改革成果尚未完全彰显出来,但其积极影响不可低估。

(1)创新了财政管理体制机制,为深化财税体制改革和行政体制改革,加快公共财政体系建设提供了更深厚的理论基础和实践探索。“省管县”财政管理体制改革是对传统的“市管县”体制的挑战,是我国公共财政的一场重大变革,直接影响我国行政事业单位管理体制,是一项既考虑国情又与国际接轨的机制创新。(2)“省管县”财政管理体制改革充分体现了财政在社会公共资源配置、社会总供求调控、效率与公平的协调、和谐社会环境的保障和促进经济长期增长的制度供给等职能作用,成为国家实行有效宏观调控的政策手段。(3)充分体现科学发展观理财服务能力,促进社会和谐。“省管县”财政管理体制不仅仅是体制的创新,而且改革的原则与目标更加注重政府职能转变,突出财政资源的公共性和均等化,突出利益共享,进一步理顺了省以下财政分配关系,迈出了以基本公共服务均等化的步伐。(4)为贯彻落实“三农”政策提供了物质保证。通过“省管县”直拨专项资金,实现农业大生产,扩大农村内需,发展现代农业,实现农工贸一体化,加快社会主义新农村建设,促进区域经济和国民经济又好又快发展。(5)缓解县乡财政困难,促进县域经济发展。“省管县”财政管理体制的实质就是县级财政扩权。因此,“省管县”财政管理体制改革可以避免市级财政集中县级财力的弊端,减少“市管县”体制下县级财力可能被市级财政挤压、截取、挪用的风险,对缓解县乡财政困难和促进县域经济的发展是有利的。

2.“省管县”财政管理体制改革存在的问题。“省管县”财政管理体制改革的初衷就是减少管理层次,理顺分配关系,缓解县乡财政困难,促进区域经济和国民经济又好又快发展。作为一项创新与改革,由于各地的经济基础及部门利益博弈等各种因素,在改革过程中未能达到预期目标,或者说,改革中出现的矛盾与问题不容忽视。

(1)各级政府事权与财力的划分与界定的科学合理性问题。首先,各级政府事权划分缺乏原则性和法制化基础。以教育和医疗为例,关系国计民生的两大项基本公共服务,本应是中央和省政府的责任,但中央和省政府对其支出责任转移给地方,造成地方财政承担着超职能的相当沉重的支出责任。以广西为例,地方政府县乡两级共同承担着70%的预算内教育支出和55%～60%的医疗支出。其次,由于经济、政策、体制等因素影响,政府层级与财政层级存在不一致性,各级政府之间的事权界定不清,职能不明。以广西为例,2006年2月“专升本”的四所省市共建高校,省市两级政府至今对其事权与财力的划分与界定尚未有科学合理的定论,以致四所省市共建高校在省市两级政府职能模糊性或边缘化甚至虚置化之间苦苦支撑,并承担着高等教育的社会责任。(2)地级市的定位、人员精简与分流、库存财产物资的调配使用以及城市发展等问题。“省管县”后,地级市的定位、属性与存在的意义,人员的去留,地级市丰富的人力资源、行政资源的处置与使用、城市与县乡协调发展等问题,必须通过制定“省管县”财政管理体制的配套措施加以解决。然而,目前仍然缺乏这方面的配套保障政策。(3)县乡财政仍然困难,未能得到完全缓解。县乡财政仍然受到基础性、区域性、经济性、政策性、体制性、行政性等因素困扰,“后发展劣势”问题尚未得到有效解决,县乡基本保障水平较低,县乡债务负担沉重,与改革初衷存在较大差距。(4)“省管县”财政管理体制对县的监管问题。“省管县”财政管理体制改革实质是县级财政扩权,内容是收支划分、财政收入目标的下达和考核、债务偿还等,并不涉及对县财政管理和财政业务的监管。这种制度设计存在监管真空,是一项残缺的隐藏较大风险的改革。(5)跨区域性的公共服务供给问题。涉及多个省、县的环保、水利、卫生防疫、抗灾救灾等跨区域性的环保资源、自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等公共服务供给及公共危机管理等问题。(6)管理幅度与管理难度问题。“省管县”对于一些地域辽阔、人口众多的大省而言,省级财政管理幅度过宽则会加大县乡的管理难度,有可能因管理不到位而出现失范、失控、失策等问题。

三、进一步完善“省管县”管理体制改革的思考

(一)夯实基础,为进一步完善“省管县”管理体制改革铺平前进道路

1.改革行政管理体制,为进一步完善“省管县”管理体制改革提供强有力的支持。“省管县”管理体制与当前的行政管理体制不一致,因此,必须改革行政管理体制。首先,正确划分行政区域;其次,减少管理层级和行政管理成本,实现地市级或乡镇级政府转型。根据各地实际情况和经济发展的需要,以扩权强县为导向,从更有利于提高公共产品和公共服务效率的角度,对地市级或乡镇级政府因地制宜,或撤并,或升降,即地市级的部份行政职能(如监管职能)并上或升格到省级政府,地市级的部份行政职能(如决策执行职能)撤并或下调到县级政府,乡镇级行政职能撤并或升格到县级政府,从而总体上形成中央、省、县、乡四级政府。

2.加强地方财政建设。根据行政区划和主体功能建设,坚持财力、财权与事权相匹配的原则,在进一步规范分税制财政体制的基础上,科学合理划分和界定各级政府的事权与财力,使各级政府适应市场经济既不“越位”也不“缺位”,确保各级政府的信息对称和地方政府拥有与事权相匹配的可支配财力;同时,中央和省政府有必要调整与优化财政支出结构,对欠发达地区加大转移支付财力的力度,以保证地方政府有效提供地方性公共产品和公共服务。

3.改革政府会计制度。在建立公共服务型政府和“省管县”管理体制改革的迫切需要下,改革政府会计制度,扩大预算范围,将政府全部经济资源及其变化情况,以及国际金融组织贷款纳入预算管理;改进核算基础,把政府全部经济资源优化配置,合理使用;建立政府财务报告制度和绩效考评制度,提升科学理财能力和财政管理水平,为完善“省管县”管理体制改革提供会计的实务与监管支持。

4.加快工业化进程,逐步实现农村人口城镇化,人才流动合理化,城乡信息对称化,市县财力均衡化,城乡发展全面化,为进一步完善“省管县”管理体制改革夯实基础。

5.进一步研究、梳理、完善“省管县”管理体制改革的实施方案,包括总体框架、原则、内容、配套措施、操作可行性及具体步骤等,在制度设计和实务操作上为进一步完善“省管县”管理体制消除改革道路上的障碍。

(二)创新突破,突出“省管县”管理体制改革的总体目标与积极影响,提升试点的带动与辐射效应。进一步完善“省管县”管理体制改革,地方政府必须从知识存量、权力结构、利益博弈的“罅隙”中实现“需求诱致性”的制度创新。

1.转变政府职能。建立服务型政府的财政运行机制和公共服务供给机制,加强国有资产监管、金融监管、市场监管等社会管理职能。

2.适当提高中央政府对地方政府投入比重和支出责任,加大对地方政府的转移支付力度,推进因素法分配转移支付,优化转移支出结构,调动各级政府科学理财、发展经济的积极性。

3.创新财税管理体制,建立财力与事权相匹配的财税管理体制。

4.明确责任,权责统一。正确理顺投入与管理的关系,建立与社会主义市场经济相适应的政府投资机制,按照基本公共服务均等化的要求,把市县的市场、资源、布局、规划、资金与管理统一研究落实,确保“省管县”管理体制改革取得重大突破,达到预期目标。

(三)形成体系,发挥“省管县”管理体制改革的整体效应

1.完善财政法制体系。不断改进与完善财政立法工作,尤其是财力与事权相匹配的财政法制体系,进一步完善“省管县”管理体制改革。

2.建立健全财政激励机制。充分发挥地方增收节支的潜力和科学理财的积极性,把调动县级财政的积极性作为“省管县”管理体制改革的政策导向。建立以有效提供地方性公共产品和公共服务为中心,以促进地方财政收入增长,或将转移支付与财政收入增长挂钩,亦或将财政收支平衡与转移支付挂钩的财政激励机制。

3.建立健全财政绩效评估机制。对于“省管县”管理体制的绩效评价,必须以实现基本公共服务均等化目标,促进城乡经济社会科学协调发展为核心,包括财务、经济、技术、环境和社会福利(公平)等各方面的综合协调评估,绩效评价内容为5E (即:经济economy、效率efficiency、效果effectiveness、公平equity、环保environmental protection)。

4.建立健全财政监督管理体制。进一步明确省、市、县各级政府的财政监督行为的主体、客体和法律责任,为加强财政监督,维护健康的财政经济和市场经济秩序,为促进“省管县”管理体制改革提供强有力的保障。

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