政府拨款导向的高校绩效评价指标体系设计研究

【摘 要】 绩效拨款的前提是对高校的绩效评价，而关键和难点是高校绩效评价指标体系的设计。文章从解读政府拨款与高校绩效评价两者联系的现实意义出发，结合试点省份评价指标体系的设计缺陷，阐述了政府拨款导向的高校绩效评价内涵及其指标体系的设计原则、设计内容、指标权重确定及评价方法，提出了设计中应注意的分类设计、主体参与、动态调整等相关问题，为建立科学的高校绩效评价与问责机制提供决策参考。

【关键词】 高校绩效拨款； 绩效评价； 指标体系

【中图分类号】 G649.712 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2016）19-0095-04

绩效拨款是各国政府积极探索的高等教育资源配置方式。2008年以来，我国在建立完善高校生均拨款制度的同时，逐步引入了绩效拨款机制，将高校在某些绩效指标上的表现与政府拨款紧密联系起来，突出了竞争引入与绩效导向，促进了教育资源优化配置。绩效拨款的前提是对高校的绩效评价，而关键和难点是高校绩效评价指标体系的设计问题。目前，国内关于高校绩效评价指标体系研究的文献较多，主要涵盖高校整体绩效、院系办学绩效、大学排名等方面，但是这些研究基本上局限于单纯地衡量高校绩效水平，没有考虑政府拨款因素。在文献检索中，迄今还没有发现针对政府拨款导向的高校绩效评价指标体系设计的专门研究。鉴于此，本文拟对此问题作一探讨，以期为建立科学的高校绩效评价与问责机制提供决策参考。

一、政府拨款导向的高校绩效评价现实意义

我国传统的高校经费拨款模式没有考虑教育拨款与教育产出、教育效益等的联系，使整个高等教育处于一种高投入、低产出状况，已经很难满足高等教育发展的需要[ 1 ]。将高校绩效评价纳入政府拨款的依据，可以有效解决当前困扰高校发展变革的诸多问题。

（一）有利于平衡公共经费短缺与教育质量下滑之间的矛盾，提高有限财政资金使用效益

公共经费短缺已经成为当前制约高校事业发展、影响人才培养质量的突出问题。在公共经费短缺的情况下，将政府拨款与高校绩效评价两者联系起来，可以使公共财政资源的分配更加科学、透明与公平，使有限财政资金能够投入到效率更高、潜力更大的高校中去，降低资源浪费，达到使有限财政资金使用效益最大化的目的。

（二）有利于引入竞争机制与问责机制，促使高校增强责任观念与效率意识

将拨款与高校绩效评价结果直接挂钩，有利于将顾客中心的服务理念与结果导向植入高校，从强调“政府应当为高校做什么”转向“（获取财政资助）高校应当为国家或政府做什么”[ 2 ]。有利于通过高校之间公平的质量竞争，使高校重视已经实现的效率目标，而不是承诺的效率目标，增强高校发展的现行效率意识。

（三）有利于引导高校转换发展模式，从注重“外延发展”向“内涵建设”转变

在当前国际化高等教育竞争格局形成、高等教育分层等复杂环境影响下，将拨款与高校绩效评价相联系，有助于引导高校转变发展观念与思路，摒弃传统的规模发展，不断促进内部教育教学改革与体制机制完善，挖掘发展潜能，提升竞争活力，实现从传统“外延发展”向“内涵建设”转变，提升教育教学质量。

二、目前试点省份评价指标体系的设计缺陷

自2008年中央高校实施绩效拨款改革以来，江苏省、浙江省等先后开展试点工作，在高校绩效评价指标体系的设计方面进行了有益探索，取得了显著成效。但在实践中，依然有一些关键性环节没有取得突破性进展。主要表现在：

（一）分类评价体系设计缺位

试点省份没有考虑高校办学层次、办学学科、办学区域等的差异性特点，没有对高校绩效评价指标体系进行分类设计，这样容易造成实践中教育资源配置的“马太效应”，使实力越强的高校越容易获得拨款，而实力越差的高校越不容易获得拨款。这有悖于绩效拨款政策所倡导的“公平竞争、强调激励”核心价值观念，同时，在高校群体中也难以产生以优促劣的激励效应。

（二）指标体系设计功能不全

评价指标的选取是大学绩效评价中最为核心的技术问题[ 3 ]。指标选取不宜过多也不宜过少，过多容易增加冗余指标的测量成本，过少则难以全面反映高校的行为活动。目前试点省份评价指标的选取数量偏少且存在功能缺陷，未能全面反映高校在“人才培养”、“科学研究”、“社会服务”等方面的功能。如江苏省仅从“人才培养”角度引入了师资系数、学科系数两个绩效评价指标；浙江省仅从“本科教学质量”角度引入了教学建设、教学改革等7个绩效评价指标。但无论是“人才培养”还是“本科教学质量”，它们只是高校功能的一部分，不能代表高校整体的办学质量。

（三）评价标准过于统一

指标评价标准的制定直接影响着高校绩效水平的测量结果。从目前我国高等教育发展的情况来看，社会人才需求的多样化和高校之间的激烈竞争，决定了高校追求个性化、特色化办学是其生存与发展的正确选择。个性化、特色化办学要求高校绩效评价标准的制定不能过于统一，要体现不同学校之间的差异性。目前试点省份评价指标标准的制定存在高校类别不分、学科不分、区域不分等现象。如江苏省对引入的师资系数、学科系数两个指标分别设置了不同的系数基准值，对所有高校达不到系数基准值的统一按1%～5%的比例予以核减生均拨款经费，超达系数基准值的统一给予1%～15%奖励。这种统一的指标评价标准，容易对不同性质高校的正常办学活动产生负面影响，加剧高校从个性化、特色化办学向同质化转变。

三、政府拨款导向的高校绩效评价指标体系设计

（一）内涵界定

要科学设计政府拨款导向的高校绩效评价指标体系，首先必须理解其内涵。传统的高校绩效评价内涵一般是指以“投入―产出”理论为基础，以评价高校资源利用效益为核心，由评价主体根据设计的评价指标体系，选用科学的评价标准、评价方法和评价程序来对高校组织的办学资源、办学目标和办学业绩实施的评定和相关价值测评活动。对政府拨款导向的高校绩效评价内涵，笔者认为实质是建立在传统高校绩效评价内涵基础之上的，以突出政府政策取向和响应社会问责为需求[ 4 ]，能够为政府提供有关决策信息与参考依据，便于为政府绩效拨款制度服务的一种具有针对性与特殊性的绩效评价方式。

（二）设计原则

1.科学性原则。评价指标的选取要真实、规范、有明晰内涵，各项指标之间不存在重复交叉、模糊不清现象，要具有可信性和相关性。

2.分类性原则。对不同类型的高校要分类设计评价指标体系，不能过于统一化、标准化，否则容易加剧高校发展的趋同化现象。

3.可比性原则。对相同类型的高校，评价指标体系的设计要能够在纵向和横向上进行比较。既可以进行综合绩效值的比较，也可以对每一分项指标值进行比较。

4.导向性原则。评价指标的设计应从政府绩效拨款角度，充分与高校四个方面的功能相契合，以便于引导高校加强内涵建设，而不是盲目追求规模发展。

5.主体性原则。评价指标设计不应只涉及政府自身，而是一项涉及政府、高校、公众及第三方评价机构等在内的多方利益主体参与的过程。

6.可操作原则。评价指标的设计应充分考虑数据资料的可收集性，做到层级分明，不能太过繁琐，便于评价过程中评价主体的理解与操作。

（三）设计内容

根据对政府拨款导向的高校绩效评价内涵理解，并结合以上原则，笔者认为本文评价指标体系的设计是一项以实现高校绩效拨款为目的，涉及多方利益主体参与的、需要体现高校功能并根据高校类型进行分类设计的系统工程。在指标体系设计中，一是突出设计要点。绩效评价指标体系的设计必须着眼于高校职能的充分发挥而非单纯的资源利用效率[ 4 ]，既要充分考虑政府绩效拨款需要，又要重点关注高校财力资源投入状况以及人才培养的核心功能。二是重视设计主体的参与度。指标体系的设计主体应包括政府、高校、公众及第三方机构等，它们是共同组成整个评价指标体系设计的利益相关体。这样指标设计需要多方的沟通与协调，获得多方认同与接受。三是注意指标体系的适用范围。鉴于不同类型高校指标设计应遵循分类评价原则，本文指标体系的设计主要针对省属高校中的应用型本科院校。对办学层次不同的高校可以通过权重的调整来体现学校之间的差异。在遵循以上注意事项的基础上，课题组发放调查表咨询政府主管部门、高校、第三方机构、其他行业及社会专家72人次，召开小型座谈会4次，论证修改5次，结合应用型本科高校的发展目标定位，设计了由两个一级指标、7个二级指标和25个三级指标组成的政府拨款导向的高校绩效评价指标体系（见表1）。

从表1可见，本文评价指标体系设计突出了“应用型”定位。投入因子中，主要关注人力资源、财力资源和物力资源的投入状况。其中重点关注财力资源的投入状况，如财政性教育经费、本科生学费收入等指标，没有考虑师资、学科资源等难以用财力衡量的指标。产出因子中，主要关注人才培养、科学研究、社会服务和文化传承与创新等的产出状况。第一，人才培养方面。人才培养是高校的核心职能，是评价指标设计的要点，主要有当量在校生人数、本科生毕业率、就业率、现有学生满意度、社会公众满意度等核心指标。其中重视社会对高校人才培养的评价，这也是应用型本科院校生存与发展的关键所在。第二，科学研究方面。突出了应用型高校科学研究的应用性，没有设计省部级以上项目数，SCI、CSSCI论文数等指标，主要设计了横向项目数、发明专利、实用新型专利数及产学研合作项目等主要用于解决企业实际应用性问题的评价指标。第三，社会服务方面。突出应用型高校对地方经济社会发展的服务程度，主要设计了科技服务满意度、设施对外开放度、非学历教育培训人次等评价指标。第四，文化传承与创新方面。突出应用型高校对地方文化发展的努力程度，主要设计了与文化发展相关的课题增加数、学术会议增加数等评价指标。

（四）指标权重确定

绩效评价体系指标较多，采用单一的定量方法很难确定指标权重。层次分析方法（简称AH）可以由专家采用判断矩阵的方法，确定各个不同指标的权重。基于此，课题组邀请了高等教育领域、财政部门、第三方机构及其他行业领域的10位专家，结合应用型本科高校的定位，对指标权重进行测定。首先，构造判断矩阵A，即A=（Aij）mm，计算A的最大特征值与特征向量。其次，计算各指标对目标指标的影响权值。采用1―7标度标准，强烈重要为7，很重要为5，较重要为3，一样重要为1；2、4、6表示两者之间的中间值；同时，用前者与后者标度值的倒数表示前者与后者比较的重要性标度值（见表2）。最后，根据表2的重要性标度值，汇总10位专家的评判结果，构建10个判断矩阵，采用MATLAB7.0软件计算判断矩阵的最大特征根与特征向量，进行归一化处理后，则可以获得各个评价指标的权重。

四、绩效评价方法

传统高校绩效评价方法较多，有数据包络分析、模糊综合评价等。从本文评价指标体系设计的情况可以看出，影响高校绩效因素有7大类，每大类因素又包括系列子因素。因此可以考虑采用功效系数法作为绩效评价方法，设置五档标准值，10、8、6、4、2，分别代表优、良、中、可、差。第一步，计算前档基础分M1=前档标准值U1×指标权重i1。第二步，计算本档基础分M2=本档标准值U2×指标权重i2。第三步，计算调整分F=（实际值X-U2）/（U1-U2）×（M1-M2）。第四步，计算单项指标得分W=M2+F。最后，计算总得分=各单项指标得分之和。根据总得分评定高校绩效等级，计算高校绩效拨款数额。

五、政府拨款导向的高校绩效评价指标体系设计应注意的问题

（一）评价指标分类设计问题

为避免资源配置“强者恒强、弱者恒弱”现象发生，以及高校发展的同质化趋向，高校绩效评价指标体系的设计应区分不同类型高校进行分类设计。除了设计普遍适合的共性评价指标外，还需要根据各高校的发展特色，设计各自的个性化、特色化指标。通过分类设计，进行分类评价、分类管理，引导高校增强质量发展、个性发展与特色发展的意识。

（二）多方利益主体参与问题

政府拨款导向的高校绩效评价指标体系设计是一项敏感的系统工程。它不是某一利益主体的单方面行为，只有政府、高校、协调机构、社会公众等各利益主体的参与和合作，才能保证评价指标体系设计的效益和效率[ 4 ]。因此，应改变目前只有政府单方面参与的弊端，广泛动员高校领导、教师、中介机构、社会公众等参与指标体系设计，提高评价指标设计的科学性与认同性。

（三）指标体系动态调整问题

要建立周期性的指标体系评价制度，及时发现评价指标体系设计中存在的问题，改进指标体系并形成良性的循环机制，避免高校因较长时间选用同样的绩效评价指标，采用一些投机取巧的手段，如为提高毕业生毕业率而设置较低的毕业门槛、重视建设权重高的指标项目而忽视权重低的指标项目等来获得暂时、片面的利益，出现功利化发展弊端。

六、结束语

随着我国高等教育绩效拨款政策的全面推广，设计科学的政府拨款导向的高校绩效评价指标体系已是当前所需。本文设计的绩效评价指标体系基本能够全面地反映我国当前政府拨款导向下高校绩效评价的意义、内涵与内容，比较明确地指出了绩效评价指标体系设计中需要注意的问题和关键点。但本文仍是尝试性探讨，尚有诸多不足，许多重点和难点问题仍需作进一步研究，比如评价指标体系设计的多元性问题、评价指标赋值的合理性问题、评价指标的测试制度和改进制度建设、第三方机构引入机制等。

【参考文献】

[1] 张友棠，曾芝红，李思呈，等.高校预算绩效拨款模式新探[J].财会月刊，2013（10）：19.

[2] 彭磊.大学―政府间关系转型与大学拨款制度改革研究评述[J].中国行政管理，2008（5）：94-97.

[3] 陈相明.中美大学绩效评价指标比较及启示[J].现代教育管理，2010（11）：65-69.

[4] 李永宁.美国高等教育绩效拨款实践及其启示[J].理论导刊，2016（3）：97-98.