新常态下PPP投融资模式在海南污泥处理处置建设的运用探析

摘要：海南目前省本级债务率较高，国际旅游岛基础设施建设融资任务较重。新常态下，结合国家大力推广运用PPP模式，本文试图提出PPP模式来推进海南污泥处理处置建设，以期创新海南省市政基础设施投融资模式。

关键词：PPP模式 污泥 处理处置 运用

在视察海南时明确提出了要以国际旅游岛建设为总抓手，争创中国特色社会主义实践范例，谱写美丽中国海南篇章，把海南国际旅游岛建设的重要意义提到了前所未有的高度。作为一个相对独立的岛屿地理单元，海南对生态环境的保护和污染的控制尤为重要。在坚持绿色崛起过程中，随着城镇化进程的加快，海南必将面临着发展经济与保护环境的双重任务。而城镇污水、污泥处理作为水污染治理和水环境保护的基础性工作，是关系到海南经济社会环境的可持续协调发展和能否顺利通过“十二五”减排总考核的大事。

一、污泥处理处置概况

据悉，海南省目前建成运营29座城镇污水处理厂，日产污泥约333.6吨，预计“十二五”末日产污泥将高达562.3吨左右。可以预见，随着海南国际旅游岛建设带来的城镇化与经济发展，海南污水处理设施建设的不断完善，污泥产生量不断增加，污水处理厂污泥造成的二次污染对海南省所带来的环境压力将与日俱增。以海口及周边地区（文昌、澄迈、定安、临高）为例，目前污水处理厂污泥产生量200吨/日，这些污泥若不妥善及时进行处理处置，随意倾倒、抛洒会对水体、土壤、大气及人们身体健康造成极大的危害和负担。其造成的二次污染必然会消解海南耗费巨资处理污水的效果，甚至可能带来伤民毁地的重大环境破坏，成为海南生态环境治理的严重隐患。根据《海南省城镇污水处理及再生利用设施建设“十二五”规划实施方案》精神，海南“十二五”期间将开建污泥处理处置项目，预计实现污泥处理处置能力619吨/日，匡算投资不低于8亿元，污泥的处理处置需要大量资金作支撑。但是，海南发展起步比较晚。海南目前省本级债务率依然过高，融资渠道比较单一。“十二五”期间包括交通、供排水等基础设施在内的国际旅游岛基础设施融资建设任务非常艰巨。筹集污泥处理处置项目建设资金，是海南亟待面对的现实。结合财政部大力推广运用PPP融资模式，笔者试图提出PPP融资模式来推进海南污泥处理处置建设，以期创新海南市政基础设施投融资模式。

二、PPP投融资模式及应用背景

（一）PPP投融资模式概念

PPP（Private-Public- Partnership，简称“PPP”），最早源于英国政府，指政府公共部门通过与私人部门建立合作关系提供公共产品或服务的一种方式。根据财政部历次培训及其对PPP融资模式解释，国内PPP融资模式一般是指政府部门就具体基础设施项目，通过招标形式，与中标的社会资本联合组成特殊目的项目公司（社会资本泛指非政府机构的社会资本、国有企业、外资企业、甚至公民个人），并与项目公司签订特许经营协议，明确权利和义务，并由项目公司具体融资建设。其实质既是一种项目融资模式，又是一种项目管理模式。

（二）PPP投融资模式的应用背景

十以来，为加强地方政府债务管理，以强化预算管理和债务约束为手段，国家先后通过了《预算法》（2014修正），颁布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）、《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预[2014]351号）等制度，通过对政府融资平台公司的融资管理和银行金融机构等的信贷管理，以期收窄融资平台公司融资范围。

此背景下，结合《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）等相关政策密集颁布的态势，不难看出，由国家主导、推广PPP投融资模式，鼓励社会资本进入过去主要由政府主导的基础设施的建设和运营进而成为当前及今后的政府投融资模式的新常态。海南省污泥处理处置基础设施建设领域尝试引入PPP投融资模式，既可以解决污泥项目建设资金问题，又可以为海南省今后的市政基础设施项目探索新的融资渠道，有着一定的现实价值与可操作性。

三、采取PPP投融资模式的可行性

（一）PPP投融资模式的政策基础夯实

1.中央为PPP投融资模式的普及提供了理论基础。十八届三中全会提出，允许社会资本通过特许经营等方式参与社会基础设施投资和运营，让市场在资源配置过程中发挥决定性作用，为PPP投融资模式的普及提供了理论基础。PPP投融资模式可以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，是更好发挥政府作用的重要举措，是加强基础设施建设、提升政府公共服务水平的重要途径和深化国资国企改革的重要手段。

2.国家为PPP投融资模式的推广提供了政策导向。首先，国务院2014年10月底召开的国务院常务会议提出了积极推广政府与社会资本合作（PPP）模式，并颁布了相关文件;其次，财政部、国家发改委自2014年9月以来先后颁布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）等系列文件，以期对政府和社会资本合作（PPP）项目的实际操作起到正面的推动作用。

（二）采用PPP投融资模式的行业适应性

1.具有适合PPP模式的商业属性。一是污泥处理处置项目属于公共产品特性，符合当前国家推广的PPP投融资模式的实质内涵、机制原理和必备特征。二是污泥处理处置具有市政基础设施特许经营的实施条件与垄断壁垒，项目未来现金流具有可预测性，利于相关融资工具的定价，吸收社会资本参与基础设施，扩大基础设施建设项目的资金来源;三是污泥项目抗周期性强，市场需求刚性（消费弹性极低），与经济景气无明显关联度，市政服务的需求随着城镇化的发展，呈稳定上升趋势，可预期的投资收益性较强。

2.具有产业实施的政策保障性。随着环境问题成为中国政治体系的重要组成部分，环境状况改善程度已是衡量政府官员绩效的重要考量内容，势必引发各级政府对环保的投入大幅增加。国家系列政策导向及产业发展趋势将为社会资本进入节能环保企业带来良好的政策支持及黄金发展期。国务院《关于加快节能环保产业发展的意见》（国发[2013]30号）首次将节能环保产业上升为国家战略，成为国民经济支柱产业;国务院《关于加强城市基础设施建设的意见》（国发[2013]36号）在国家层面上首次提出要加强污泥处理处置设施建设，到2015年城市污泥无害化处置率达到70%左右。

四、PPP投融资模式的运用构想

（一）总体设计

探索实施PPP投融资模式，可以看作是海南基于污泥处理处置这一特定市政基础设施项目，通过招标或竞争性谈判等形式，确定项目全省污泥处理处置合作人，并与确定的社会资本联合组成特殊目的项目公司，赋予项目公司在一定期限内享有投资建设运营特定项目的特许经营权。

（二）运作架构

海南污泥处理处置PPP融资模式架构设计如下图所示。

首先，明确海南省水务厅代表省政府作为海南污泥处理处置项目业主，统筹污泥处置项目前置审批与招投标或竞争性谈判，代表省政府签订污泥处理处置专营协议。其次，根据污泥处理处置项目的立项批复情况，省政府可先行确定海口片区污泥处理处置采取PPP投融资模式。再次，海南省水务厅、省发改委、省财政厅联合完成项目PPP投融资模式的方案，该方案包括但不限于明确代表省政府履行中央及省财政出资人职责的水务平台公司、批准项目实施前置文件、招投标或竞争性谈判方案的准备工作等。最后，由海南省水务厅作为项目业主，具体完成招投标或竞争性谈判的相关工作，确定社会资本合作方，组建项目公司，实现项目业主职能移交。

（三）融资结构

1.项目融资。根据招投标或竞争性谈判结果，省政府授权由中标的社会资本与代表省政府出资的省属企业联合组建污泥处理处置项目公司。其中，社会资本必须具有污泥处理处置项目及相关技术路线的建设、运营、管理经验，出资不得低于本项目中央及省财政股权出资额。项目公司作为项目法人统筹负责污泥处理处置投融资，统筹海南城镇污水处理厂的污泥开发、建设与运营。

2.投资对价。海南省政府授予项目公司污泥处理处置特许经营权。实施严格的污泥转移联单及处理处置专营制度，全省城镇污水处理厂的污泥消纳一律实施专业处理处置，坚决杜绝城镇污水处理厂污泥随意流向及非专业的处理处置。海南省水务厅代表省政府与项目公司签订污泥处理处置特许经营协议。特许经营协议包括但不限于污泥处理处置项目投资与建设、污泥的供应消纳与处置技术、污泥处理处置标准与服务费、特许经营期限（特许经营期限规定一般在25至30年）等。污泥处理处置服务费可按照中标或者协议约定的价格进行经济结算，具体计费方式和收费标准通过招投标或竞争性谈判等方式确定，并在协议中约定。

五、PPP投融资模式的顶层设计及保障建议

（一）明晰PPP投融资模式的责任主体

污泥处理处置涉及部门多，牵扯责任部门多。建议海南省水务厅代表省政府统筹污泥处理处置项目建设和运营管理，协调各市县、相关部门;污泥处理处置工作纳入到省政府对各市县政府的污染减排、环保责任制及行政问责制的目标考核体系;涉及污泥处理处置PPP投融资模式项目报批与实施实行一事一议;明确政府部门与社会资本各自承担的责任、义务和风险界定边界，调动社会资本的积极性;简化优化PPP投融资模式审批环节，设立招投标专用通道，提高工作效率，发挥PPP投融资模式应有效应，为海南的污泥处理处置项目的建设与稳定运营创造一个良好的环境。

（二）污泥处理处置的专业性强，环境危险因素大，牵扯环节多，需要一个明确的监管机制

海南省政府有必要在实施PPP融资模式时，明确污泥处理处置行业监管责任主体、并明确污泥处理处置行业准入机制。笔者建议海南省水务厅作为海南污泥处理处置的行业行政主管部门，负责全省的城镇污水处理厂污泥处理处置工作，统筹城镇污水处理厂配套的污泥处置设施建设、运行和管理工作。同时，海南污泥处理处置作为政府采购服务项目，实施特许经营。由省水务厅牵头实施PPP融资模式并市场化确定项目合作商。海南污泥处理处置费用纳入政府的财政预算列支。X

参考文献：

1.上官健.PPP 融资模式在海南高速公路项目应用刍议[J].交通财会，2014，（7）.

2.王灏.城市轨道交通投融资模式研究[M].北京：中国建筑工业出版社，2010.

3.孙传志，史载锋，沈仲韬.海南市政污水处理厂污泥处理和处置技术分析[J].海南师范大学学报（自然科学版），2008，（3）.

作者简介：

上官健，女，琼台师范高等专科学校，副教授，注册会计师，注册税务师，海南省会计学会副秘书长;研究方向：财务会计与投融资。