湖南外来物种立法评价与建议

【摘要】《湖南省外来物种管理条例》草案在国内开启了外来物种立法的先河。草案规定的立法目的科学，设置的管理体制相对合理，遵守了相关环境保护的基本原则，规定了多项外来物种入侵引入的重要制度。但其也存在一些不足，要完善相应的法律责任，进一步理顺各行政机关的管理职责与关系。

【关键词】湖南 外来物种立法 亮点 责任

目前，湖南省外来入侵物种已从2005年的69种，激增到97种，其中包括68种植物、18种动物、11种病原微生物。世界公认的16种典型外来入侵物种中，湖南省已有11种。初步估算，湖南省每年因外来物种入侵造成的直接经济损失达10亿元以上，生态危害与间接经济损失达100亿元。①面对日益严重的外来物种入侵，2009年底，湖南省拟定了《湖南省外来物种管理条例》草案（以下简称草案），在国内开启了外来物种立法的先河。2010年11月27日，湖南省十一届人大常委会第十九次会议上，草案首次提请审议。

在我国外来物种立法不完善且全国层面立法还不成熟的情况下，湖南省根据本省的实际事先制定应对外来物种入侵立法的意义重大：第一，能为湖南省防治外来物种入侵提供强力法律保障；第二，为国家出台外来物种的相关法律积累经验；第三，符合环境保护和环境法制的需要。

草案的亮点

第一，立法目的更科学与合理。我国防范外来物种入侵法律法规的立法目的单一，甚至没有涉及生态安全、生物多样性、生态平衡等，而主要是基于农业、林业生产安全、人体健康以及对外经济贸易等方面的考虑。防治外来物种入侵的立法属于环境立法，而环境法的立法目的，应立足于以下几个方面：第一，尊重和体现生态规律，促进人与自然的和谐；第二，全面体现可持续发展的要求；第三，确立代际正义原则。②因此，草案将“保护生物多样性，维护生物安全和生态安全，保障人体健康”作为立法目的，相比我国现有相关法律法规的立法目的更合理、更科学。

第二，管理体制相对合理。目前，我国防范外来物种入侵尚处于多头管理的局面，各监管机关间职责不够清晰，涉及的部门包括农业部、林业部、国家质检总局、国家环保总局等。在实践中往往导致一些本可以被拒之门外的外来入侵物种，由于管理体制的问题，错过了预防和扼制其生长繁殖的最佳时机。③而草案第五条的规定在一定程度上明确了省外来物种管理机构、农业与林业行政部门、环保部门、出入境检验检疫部门的各自职责。特别是由省外来物种管理机构负责综合协调工作，且由农业行政部门负责对本区域内的外来物种实施综合监督管理，一定程度上避免了信息沟通不畅、分散管理、职权分开的弊端。

第三，遵守了相关基本原则。我国目前《环境保护法》的基本原则主要包括：综合治理原则、开发者保护原则、污染者治理原则、公众参与原则等。外来入侵物种法是环境法体系中的一部分，环境法的基本原则当然适用于该法，与此同时，外来入侵物种法因其独特性，其基本原则亦有独特内容。④在草案中，第三条、第六条、第二十五条分别规定了风险预防原则、公众参与原则、省际合作和国际合作原则、污染者负担原则，等等。防治外来物种入侵立法的基本原则，反映了防治外来物种入侵的基本理念、价值、特点和目的，这将对外来物种防治工作和活动具有普遍指导作用。⑤

第四，涵盖了多项重要制度。草案的第二章，集中规定了外来入侵物种引入的若干重要制度。其中，第八条规定了外来物种引入实行名录管理制度，将外来物种分为三类，Ⅰ类禁止引入，Ⅱ类限制引入，Ⅲ类可以引入；第九条规定了外来物种引入实行物种许可、备案制度；第十一条规定了引入风险评估制度；第十二条规定了外来物种引入许可证制度，等等。总之，草案中对于外来物种管理的具体制度和措施规定得比较详细、到位，弥补了我国目前立法中的空白，克服了我国相关法律条文分散、过于原则且操作性和针对性不强的缺陷。

草案的不足

第一，法律责任的规定不完善。草案中法律责任类型包含行政责任和刑事责任两种，对相对人所承担的行政责任做出了较为详细的规定，同时也涉及外来物种管理行政主管部门的工作人员和从事风险评估的工作人员的行政责任以及刑事责任。但是行政主体的工作人员承担行政责任的情形比较笼统、模糊，而且更重要的是忽略了行政主体的行政责任。如果只规定主管机关的职责而不规定履行该职责的法律责任，在实践中容易导致主管机关怠于或者不正当履行，致使该条例防止外来物种入侵的目的不能得到有效的落实。在设立行政主体监督管理权利的同时，还应确立其履行法定职责的义务和责任。

第二，主管机关职权存在交叉。草案的第五条规定：“县级以上人民政府环境保护、出入境检验检疫行政主管部门按照各自职责负责外来物种的有关监督管理工作。”这很可能导致各部门之间的职权交叉。以引进植物为例，林业行政主管部门按国家林业局颁布的《引进林木种子苗木及其它繁殖材料检疫审批和监管规定》对林木种子苗木及其他繁殖材料拥有检疫审批、风险评估、监管的权利，而出入境检验检疫行政主管部门按照国家质检总局颁布的《进境植物和植物产品风险分析管理规定》，具有对进境植物进行风险评估和管理的职责。显然，在这个方面林业行政主管部门和出入境检验检疫行政主管部门都有风险评估和监管的职权。即使规定农业行政部门负责对本区域内的外来物种实施综合监督管理，在管理实践中，这两个部门仍难以避免多重管理的问题和冲突。

对湖南外来物种立法建议

第一，完善相应法律责任。一、行政责任。《湖南省外来物种管理条例》应该增加行政主体的行政责任，构成要件包括四个方面。主体要件：主要包括县级以上农业与林业行政部门、环保部门、出入境检验检疫部门与省外来物种管理机构。受委托单位或公务员个人，如对外来入侵物种的违法行政行为负有直接责任，并且有故意或重大过失，亦属于行政责任的承担主体。客体要件：行政主体实施的违法行政行为须侵犯了外来入侵物种行政管理秩序。主观要件：对于主管机关而言不管是否有过错都应该承担行政责任，而对于受委托组织和公务员个人须有故意或重大过失。客观要件：行政主体实施了违法行政行为，包含认定事实错误、适用法律错误、执法程序违法、行政越权、以及行政失职等。⑥行政主体承担行政责任的主要形式应该包含停止、撤销违法行政行为，纠正不当行政行为，履行行政职责以及行政赔偿等。行政主体的行政责任则由行政监察机关、上级行政机关以及司法机关予以追究。对于行政相对人而言，可以运用行政复议和行政诉讼手段来维护自己的合法权益以及追究行政主体的行政责任。⑦二、刑事责任与民事责任。根据《立法法》的规定，刑事责任和民事责任专属于中央立法权。《湖南省外来物种管理条例》作为地方性立法，权限不够。等到立法条件成熟后，就可以把刑事责任和民事责任纳入到外来物种的管理之中。将引入、释放外来物种入侵造成巨大环境损害的行为认定为犯罪行为，能够从很大程度上减少该类行为继续发生，可以产生强大的威慑作用。除此之外，引入或释放外来物种往往是合法行为，经过了行政许可、检验检疫，并且按规定采取了防治措施。但限于人类认知水平，引入该外来物种后也可能会出现由于生存环境的改变导致物种变异产生入侵性并造成环境损害的情形，此时往往很难追究当初直接责任人的责任，导致损害最终由全社会或无辜者来承担。而如果适用民事责任则能达到弥补损失和平衡利益的目的。在认定外来物种入侵的民事责任时，可以适用无过错归责原则、举证责任倒置、因果关系推定和利益衡量原则，其程序可以仿照环境污染侵权责任的认定。责任形式则包括：赔偿损害、排除危害、恢复原状、采取补救措施等。

第二，进一步理顺各行政机关的管理职责与关系。作为地方性立法，《湖南省外来物种管理条例》不可能从国家层面对各行政机关的职权进行重新分配，同时，考虑到外来物种入侵途径的复杂性、影响的广泛性以及生态系统往往与行政管辖范围不吻合的情形。我们只能建立和强化各行政部门、各地域之间的协调机制。要突出两个重点：第一，明确出现职权交叉时的处理办法以及最终裁决主体，最大限度统一执法主体。第二，省外来物种管理机构要站在一定高度，在全省范围内或者省际间充分发挥其在防治外来物种入侵中的沟通与协调作用，并最终形成相关机制。（作者分别为中南林业科技大学政法学院硕士研究生，中南林业科技大学政法学院院长、教授、博导；本文系湖南省研究生科研创新项目和中南林业科技大学研究生科技创新基金项目资助，编号分别为：CX2011B323、2009sx10）

注释

①湖南省人民政府法制办公室：“湖南省人民政府2010年立法计划编制听证会”，2009年11月25日。

②周训芳，彭钰：“《环境保护法》修改中若干基本问题的定位”，《时代法学》，2007年第5期，第28～29页。

③童光法：《我国外来物种入侵的法律对策研究》，北京：知识产权出版社，2008年，第154～155页。

④⑥高敏，蔡守秋：“外来入侵物种的法律管制”，武汉大学，2004年，第9～10、30～31页。

⑤李叶欣：“试论我国环境法基本原则”，《环境法治与建设和谐社会――2007年全国环境资源法学研讨会》，2007年。

⑦王树义：《环境法系列专题研究》，北京：科学出版社，2005年，第324～335页。