发挥内审功能 服务国企改制

为适应市场经济体制的内在要求，建立和完善现代企业制度，国家曾出台了关于国有企业改革重组和改制分流的一系列政策措施。为此，一些大型国有企业或企业集团，按照“精干主业、突出核心业务、利于生存与发展”的总体思路，对所属的部分辅助产业进行主辅分离、改制分流工作。内部审计作为企业自我约束机制的重要组成部分，应当寓服务于监督之中，充分发挥保证与咨询功能，服务于企业改制全过程，保障改制目标顺利实现和改制后企业的有效运作。在此，笔者就内部审计在国有企业改制分流过程中如何更好地发挥职能作用，谈几点粗浅的看法。

一、明确内部审计在企业改制分流中的功能定位

改制分流工作是一项复杂而系统的“工程”，政策性强，矛盾突出，如果操作不当，容易造成利益权衡失当和国有资产流失。国有产权的转让必须符合国有经济结构调整的战略规划，遵守国家法律、法规和政策规定，并坚持公开、公正、公平的原则，保护国家及其他各方的合法权益。内审应充分发挥内向服务，深度介入、全程参与改制分流过程，做好审计调查和审计稽核工作，以监督改制行为的合法性、合理性、规范性，并提供改制分流后的指导、监督和服务。

首先，主体企业的内审应参与加入改制小组，参与并指导对被改制单位的资产清查工作。在进行资产清查时，要理清产权关系，特别要查证财产的完整性，摸清资产的潜在盈亏和账外风险。

其次，与中介机构同步进行财务审计和资产评估，核定企业的资产，确定个人入股比例，确定企业出资方式、资本结构，从保护经营者和员工的积极性出发，确定经营者和员工的激励约束机制。

最后，在企业财务部门完成改制的切账、分账、立账工作后，内部审计对账务处理的合理性、完整性、及时性进行监督检查，重点检查实物的分割与转移情况。

另外，内审应从全局出发，帮助企业优化组合资产、改善资源配置；评价改制单位的改制条件与资质，对没有市场竞争能力、不具有创造价值能力的企业，应提出关停并转的建议；对与同类可共享资源的，应按产业链提出优势整合的建议，以实现企业价值和资源配置效益的最大化。

二、把握政策界限，遵循改制原则，提升审计效果

（一）正确把握改制分流政策界限，保证其政策性

国企改制涉及国家、集体和职工个人等诸多方面的经济利益，关系到企业稳定和改革的成败。参加改制分流审计的人员，应系统学习有关改制分流方面的规定和政策，做到认识到位、理解到位、把握到位。

1.改制企业的“三类资产”应划分准确。国资委明确规定了非主业资产、闲置资产和破产企业有效资产等“三类资产”的标准，并明确可利用“三类资产”折算成补助补偿额，作为全民职工进行身份转换的股份。审计中应特别注意改制单位有无利用主体企业资产进行改制的情况。

2.改制企业资产处置应符合“三个原则”。国资委对改制资产处置的原则和方法有明确规定，内审应关注确定和处置的改制资产，既要有利于改制分流工作的开展，又要防范和控制国有资产处置中可能存在的潜在风险，要特别关注有无造成国有资产流失的情况。

3.改制企业人员应按规定解除劳动关系。参加改制人员的界定、补助补偿方法和计算标准有统一的规定，审计中应关注改制过程是否经过相关民主程序，验证改制人员补助补偿额计算结果是否正确，有无不符合规定的人员参加改制并获得补偿的情况。

（二）多方配合，发挥整体合力

改制分流工作涉及多方利益关系，涉及多个部门，矛盾错综复杂，仅靠内审部门的力量，很难达到预期目的。应与相关部门通力配合，处理好以下“三个关系”。

1.协调好与内部相关部门的关系。改制分流审计是对改制企业的全面审计，涉及到改制企业各方面的业务，各相关职能部门比较了解具体情况，并能直接发现和协调处理相关业务中存在的问题。因此，审计中要注重加强与改革办、财务、资产、计划、劳资等部门之间的协调配合，避免走弯路，使问题得到及时有效解决。

2.协调好与中介机构的关系。内审应成为中介机构与改制企业的桥梁，加强与中介机构的联系，及时发现工作中存在的问题和不足，避免和减少失误。一方面，积极为中介机构提供必要的服务，减少因不熟悉企业生产经营特点而影响工作进度和质量；另一方面，对清产核资和资产评估过程中出现的难点和不确定因素，及时作出分析处理，使确认的结果更加真实可靠。

3.协调好与改制单位的关系。为体现公平、公正的原则，审计时要用足用活政策，用摆事实、讲道理、用政策说话的方法，取得改制单位的理解和支持，进一步摆正审计与被审计的关系。

（三）提升三大审计效果，为改制企业顺利转型构筑平台

1.强化依法经营理念，提升审计教育效果。改制企业的干部职工往往存在失落和迷茫感，认为将失去国有企业的依托，对今后境遇担忧，甚至有抵触情绪。因此在改制前，有可能少报资产、多报亏损，为今后的发展多留些后路。对此，内审应明确工作思路，既要坚持原则，依法、依政策审计，又要帮助改制企业的员工转变观念，提高认识，真正意识到改制分流是国企改革发展的有效途径，企业必须依法规范经营才能走上健康、持续、快速的发展轨道。

2.提出建设性审计意见，提升审计帮扶效果。改制审计应注重强化审计的服务职能和服务意识，针对企业存在的漏洞和隐患，积极与改制企业沟通，反复交换意见，探讨从根本上解决问题的途径，在达到统一认识的基础上，提出富有建设性的审计意见和建议，促进改制企业加强管理、提高效益，以提升审计的帮扶效果。

3.监督经营管理者行为，提升审计维权效果。为最大程度履行监督职能，实现维护国家、企业和职工个人三者合法权益的目标，应按照“内审不迁就，处罚不手软”的要求，加大处罚力度，对相关责任人进行责任追究，对经营者的经营行为进行有效监督，提高依法经营意识，提升审计的维权效果。

（四）保护员工合法权益，维护稳定大局

企业改制要建立能进能出、能上能下的用人机制。改制分流企业的职工大都为企业的发展作出过贡献，但这些人在市场中又相对缺乏竞争优势，企业要确保这些员工得到合理的补偿和妥善的安置，以稳定职工情绪，真正将“利为民所谋，情为民所系”贯彻到改制工作中，从而减少因改制带来的不稳定因素，使企业改制得到良好的社会效益。

1.协助决策层化解矛盾，维护稳定。内审部门应利用接触面广、掌握各类信息的优势，发挥承上启下的作用，帮助企业决策层与员工及时沟通，及时把下属单位、部门及员工的困难、问题及意见反映给决策层，使其能够有针对性地采取措施，安抚职工情绪，维护企业稳定。

2.维护职工当期和长远利益。在研究制定改制方案时，内审部门通过对改制方案是否用好用足各项有关员工身份置换政策、是否侵害了员工当期和长远利益发表调查意见，以保护改制企业员工的合法权益及长远利益。

3.正确处理国家、集体、个人三者关系。企业改制涉及国家、集体、职工个人三者的直接利益，内审应充分发挥客观独立性的优势，处理好三者的利益关系，既要保证国有资产的安全完整，又要维护改制企业和职工个人的正当权益。

三、内部审计在改制分流进程中的具体作用

（一）内审在企业改制前期的作用

企业改制前期，内审的主要职责是为改制工作的正式实施做好各项准备，特别是参与改制方案的论证、做好审计调查、全面摸清家底，为改制的顺利进行打好基础。

1.开展前期审计调查，为改制方案的制定提供依据。在企业改制前，内审部门应根据企业改制目标、改制程序，对企业所处的经济环境进行深入细致的调查，掌握必要的信息，为制定改制方案提供客观依据。

一是对经济环境进行调查。内审部门应根据企业各部门的职责分工、工作流程、生产经营情况，动态地掌握各种情况，并对企业所处经济、社会、法律、市场现状和发展前景进行调查。

二是对潜在经济纠纷进行调查。改制企业有可能存在涉及法律纠纷的事项，内审部门应对企业的各种或有事项、潜在的法律隐患进行调查。

三是对企业的家底进行调查。主要是调查了解改制企业的资产、负债、损益情况，掌握真实的财务状况，分析获利能力和偿债能力，对财务状况和改制前景进行初步评价。

2.协助进行改制方案的可行性研究，确保改制的科学性、合理性。内审应在企业改制方案的可行性研究方面发挥参谋作用，为方案报批国资管理部门提供基础。主要是审查企业改制是否符合企业的发展战略和国家的产业政策，是否会使企业产生经济效益、达到预期效果，进而提高竞争力。帮助企业选择改革方式，防止盲目跟风。

3.加强沟通，完善方案，保证改制进程。由于信息的时效性及成本效益性，改制方案在具体执行过程中难免会发生与实际情况脱节的情况，会不断出现新情况和新问题，需要及时完善改制方案，采取相应对策。内审应利用接触对象层次多、范围广的优势，充当信息传递者，把问题与意见客观、及时地反馈给改制小组，同时将有关的政策法规及改制意图、程序、方法下传给职工，为改制工作充实信息、完善工作思路，并争取职工支持，确保改制工作顺利进行。

（二）内审在企业改制过程中的作用

内审应对国企改制过程进行全程审计监督，站在保护国有资产的立场上，对改制企业和中介机构提供的审计和评估结果进行再监督，充分利用掌握各方面的信息，以保障国有资产安全完整，保证各投资主体和改制企业员工的权益。

1.构建防护网，实施再监督，确保国有资产不流失。在改制实施过程中，内审应检查与改制有关的法律、法规及制度的执行情况，及时纠正偏离规定的行为。重点关注改制中的资产评估、处置环节，查处人为低估国有资产、隐匿、转移或非法处置国有资产及随意核销资产等违法违规行为，审查中介机构出具报告的合法性、公允性及评估结果的合理性、正确性以及评估后账项调整的正确性、全面性。

2.全面审计，突出重点，恪尽职守做好改制分流专项审计。内审应当对改制企业的资产、负债、权益进行详细审查核实，保证改制资产的真实完整。主要应做好以下几个方面的工作：一是审查改制企业国有资产转让的真实、公平，是否存在资产流失；二是审查改制企业剥离的资产有无产权主体不明和关系不清；三是审查改制企业有无随意核销财产损失和不良资产。

3.对改制期间的持续经营情况进行重点审计。由于持续经营期间的损益仍属于主体企业，应有效控制改制企业在基准日至挂牌日持续经营期间严重亏损的发生，进一步规范持续经营期间的经营行为。为防止改制过程中的经营行为不规范而造成国有资产流失，应对持续经营期间的经营行为实施审查，把握以下3个重点：一是审查各项收入是否及时、足额入账；二是审查生产成本、期间费用的真实性；三是审查债权债务是否真实。

（三）内审在企业改制之后的作用

企业改制后，产权制度发生了根本变化，国家在企业中不再扮演投资者与管理者的双重角色，而完全成为单纯的投资者参与企业的利润分配，改制企业拥有独立的经营权。内审应尽快转变职能，强化服务意识，在评价、鉴定改制效益性及协助完善治理机制方面发挥应有的作用。

1.构造、选择评价体系，衡量改制效益。企业改制后，内审应构造或选择适合企业的评价指标体系，借以对比分析企业改制前后各项指标的变化，对改制的效益进行总体评价。评价的范围既包括财务效益也包括非财务效益，既包括经济效益也包括社会效益。内审部门应对改制后企业与同行业平均水平或与企业历史业绩进行比较，判定企业是否达到资本成本的节约、资本结构的改善，能否产生经济的规模效应及企业的优化组合，通过判断改制预期目标和初始动机的实现程度，来评价改制效益。

2.把握审计走向，完善治理机制。随着改制后企业民主制度、环境意识的逐步完善和加强，效益审计被提升到更高的地位，与政府效益审计和独立效益审计共同构成多层次、全方位的效益审计体系。审计目标也由单纯以经济效益为主，转变为经济效益与社会效益相结合、近期规划与可持续发展相互支持、企业局部利益与社会整体利益相互协调的审计整合机制。改制后的企业初步构建了公司治理机制，内部审计应努力提高审计治理能力，跳出传统审计范围，将内部审计功能延伸至公司治理结构层次上，强化内部治理审计，协助企业内部控制框架建设，进而完善“三权分立”的公司治理机制，为企业实现有效治理提供帮助。

四、创新方法、拓展领域，提升内审服务企业改制的功能

（一）创新审计方法，提高人员素质

内审要在服务企业改制方面有更大的作为，就必须创新审计方法、提高服务质量。

1.提高创新能力。内审人员必须求真务实、开拓创新，转变观念、拓展视野，更新思维方式、创新工作思路、完善工作手段，掌握审计领域的先进技术和最新动态，提高自身素质，以独特的视角观察问题并提出有效解决方法，增强内审为企业改制的咨询服务功能。

2.提高计算机辅助审计应用能力。内审人员应掌握计算机辅助审计技术，发挥计算机在评价治理风险和控制方面的高效作用，积极稳妥地探索网络远程审计，促使审计手段科技化、智能化、网络化，提高审计工作效率，保证审计质量。

3.提高协调服务能力。内审人员应掌握必要的交流技巧，尤其要提高组织能力、协调能力、管理能力、研究能力、口头表达能力，围绕企业改制目标，提高组织活力，充当企业改制剂，充分挖掘和发挥企业内部各种资源要素的作用，促使企业改制工作协调、高效进行。

（二）拓展服务领域，提升服务功能

内审应着眼于服务功能，适时地调整工作重点，将其服务领域从财务审计扩展到改制风险审计、改制环境审计等方面，以拓展、提高内审为企业改制服务的范围与层次。

1.改制风险管理审计。内审部门应通过识别、分析、评价企业改制的主要风险因素，测试、评定控制弱点和风险范围及程度，以风险为基础确定审计范围与重点，并采取适当的审计程序，担任收集信息的风险侦探角色，评价风险管理过程的充分性，进而评价在改制中防范国有资产流失的能力，提出减轻或避免改制风险的建议。

2.改制战略审计。内审部门应通过扩大视角，将审计工作纵向延伸与横向拓展，对改制战略的规划、设计、执行、管理及其效果实施连续、动态的控制、审查及评价，使之与企业的改制目标相衔接，保证改制后的企业实现价值增值。

3.改制环境审计。内审部门应通过对企业有关环境状态的变化状况和程度的分析，在改制企业造成环境危害的可能性、负面影响、形象损失等方面，向企业管理当局和环保部门提供有用信息，评价环境治理绩效，评估环境保护效果和环境风险，进一步提出健全并加强环境管理系统以及有关内控方面的建议。

4.改制舞弊审计。内审部门应拥有或获得充分的知识，坚持谨慎性原则，发现、查找企业改制过程中的舞弊迹象，进而评价舞弊风险并实施审查。要特别关注改制中容易发生舞弊的薄弱环节和重点领域，必要时进行后续跟踪审计。

5.改制业务延续审计。企业改制进程中，最容易发生业务中断。内审应对企业处理业务中断的准备情况做出实时、联动评价，特别关注业务恢复计划、功能修复程序。把工作领域深入到生产、技术及经营的主要环节，对经营管理活动进行持续跟踪，采用检查、分析等方法，用一定的标准来衡量和评价改制进程中企业运作的经济、效率及效果，预防突发事件，从而防范于未然，帮助企业在改制中维持持续经营的能力。

责编：筱惠