海事执法风险与其规避之策

海事行政执法风险是指在海事执法机关及其执法工作人员在从事行政执法工作的过程中，因依法履行法定职责或不当履行法定职责而引发的针对海事执法机关及其工作人员人身、财产和办公、生活秩序构成实质性不良影响的突发性公共事件与意外事件。随着我国外向型经济的进一步发展以及海事监管的不断深入，海事执法机关在国家社会管理体系中正发挥着越来越重大的作用。与此同时，海事执法机关在执法过程中面临的风险也越来越大。因此对海事行政执法风险的类别、产生原因以及规避对策进行研究，对于提高海事行政执法质量，减少不良影响的发生具有积极的现实意义。

一、海事行政执法风险的主要类别

根据风险来源的不同，海事行政执法风险可以分为法定风险与非法定风险两大类。

1．法定风险。法定风险分为政治风险和法律风险，政治风险来源于上级党政机关及其领导个人的纪律监督，法律风险来源于各级纪律监察、人民检察机关的法律责任追究。

2．非法定风险。非法定风险分为不特定的社会风险和特定的社会风险。其中不特定的社会风险包括基层群体性冲突与舆论监督，特定的社会风险包括职业报复、群体报复和人格丑化等。

二、海事行政执法风险产生的原因分析

任何事物的风险都有两种，即内部风险和外部风险。同样，海事行政执法行为所面临的风险也是由内部和外部两方面的原因引起。

1．内部原因

（1）因海事执法人员业务水平所限导致执法风险。海事行政执法所涉及的知识包括法律、水文、气象、船舶驾驶、水工建设等众多学科领域，对执法人员的专业素质要求非常高。但目前执法人员普遍存在忙于应付事务，疏于学习的现象，执法人员素质参差不齐，在一定程度上存在着执法质量不高的情况，从而引发执法风险后果的发生。

（2）因执法程序不规范导致执法风险。长期以来，执法程序问题一直没有受到应有的重视。有些执法人员忽视了严格的执法程序对规范执法行为、维护行政相对人合法权益的重要意义，一味追求工作效率，人为简化执法程序，违反《行政处罚法》、《行政许可法》的相关规定，从而带来了一定的风险后果。

（3）因自身职能定位不明而引发执法风险。海事执法机关在海事管理中肩负着监管和服务两方面的职责。由于海事执法机关在现实中要承受安全管理结果最终体现在现场的压力，因此一些执法人员出于减少事故保障安全的目的，过于强调海事执法机关的监管职能而忽视了服务职能，从而引发风险后果。如 VTS 值班人员在未经船方申请的前提下为船方提供助航服务，在此过程中发生海事事故。

（4）因海事行政处罚自由裁量权使用不当造成执法风险。作为行政处罚，海事行政处罚中自由裁量权的使用非常普遍，这是由海事违法行为的种类、涉及范围、时效性等所决定的。在实际工作中，海事执法人员由于主观或者客观上的原因，极易造成自由裁量权的滥用，这也是行政执法风险产生的重要原因。

（5）因执法人员的功利性目的也会造成海事行政执法风险。少部分执法人员为了满足个人私利或因人情关系，在执法过程中、、，办人情案、违规收费等。部分海事行政执法机构从小集体利益出发，以罚款创收为目的，执法随意性过大。以上行为极易触发执法风险，而且此类风险最容易引起行政相对人的不满情绪，甚至带来暴力抗法、等不利后果。

2．外部原因

（1）部分行政相对人法律意识淡漠，暴力抗拒执法。由于行政相对人自身素质参差不齐，部分法治观念不强者，在海事行政机关作出处罚后，采取极端暴力或逃逸等方式对抗行政执法。此类风险直接危及行政执法人员的人身安全和行政处罚的执行，负面影响很大。

（2）部分地方行政机关出于地方经济发展的目的，行政干预对海事违法行为的查处，或对行政处罚的执行设立障碍，使得海事行政执法行为难以正常进行。

（3）行政管理部门之间职权交叉，难以协调，往往会造成行政风险后果。在我国长期存在“九龙治水”的现象，各涉水行政管理部门之间职能划分不够清晰，容易造成多头管理或管理缺位。如通航安全问题涉及到海事、航道、水利等多个部门，如何使部门间协调配合，优化执法环境，减少执法风险，这是亟待解决的重要问题。

（4）由于海事相关立法的不完善，法规滞后，会给海事行政执法造成风险后果。有法可依，这是行政执法行为得以顺利进行的前提条件。由于我国现阶段海事立法还不完善，海事执法人员在实际工作中面对行政相对人的明显不当行为时有时会面临无法可依的窘境，致使海事执法机关面临行政“不作为”的嫌疑。

三、海事行政执法风险规避的主要对策。

在今天，改革发展与和谐稳定的深层次矛盾往往直接表现为行政执法过程中管理者与被管理者之间具体的利益冲突，体现在海事监管领域也是如此，海事行政执法人员面临越来越多的潜在执法风险。因此关注海事监管的法制化进程，就不能不关注海事执法者的执法风险及其防控对策。

1．转变执法人员观念，提高风险防控意识

（1）树立行政程序法制化观念。行政程序是指行政主体实施行政行为时必须遵守的方式、步骤、空间、时限。公正合理的程序是中国法律现代化的基石。只有具备合理程序要件的法治才能协调运行。行政法制的程序化与行政程序的法制化是中国行政法治现代化的必然选择。过去行政机关的行政行为主要体现在最终决定，而作出最终决定的相关程序则一直容易被忽视。但从行政程序的概念来分析，行政主体与行政相对人之间的权利义务关系在最终决定作出之前就已发生，因此也就是说行政程序法治化要求行政程序从始至终都必须符合行政法律法规的要求。体现在海事管理中，就要求海事行政执法人员必须严格遵循行政程序的民主、法治、公平、效率和公开的原则，提高行政质量，又充分保护行政相对人在行政程序中的合法权益。

（2）树立公共服务观念。根据建设服务型政府的要求，公民的需求决定行政机关服务的供给，公民的满意度决定行政机关政策执行的成效，公民的评价决定行政机关政策变迁的方向。海事行政机关作为行政机关，从本质上来说也是公共服务的提供者，因此海事执法人员必须牢固树立服务社会和执法为民的理念，积极维护海事行政机关所代表的公共利益的同时，充分服务于行政相对人，推进规范管理和优质服务的共同进步。

2．完善内部监督考核和执法督察制度

海事行政执法机关要立足于加强内部管理，提高自身的执法水平，各级海事行政机关要对下级机关的执法情况进行检查指导和监督，检查情况应予公开通报。要不断完善现行的内部监督制度，提高制度规定的可操作性，从制度上对执法人员的行政行为加以规范和监督。各级海事行政机关法制监察部门应及时受理群众举报，认真做出处理。要做到执法人员的权力延伸到哪里，内部的监督管理和执法督查的约束作用就要发挥到哪里，达到规范执法行为规避执法风险的作用。

3．加强培训，全面提高海事执法人员的综合素质

海事执法工作中要用到涉及多学科知识，对海事执法人员的综合素质要求很高。要做到降低执法风险，就必须顺应时展的要求，不断提高海事执法人员的综合素质。海事行政机关要重视执法人员业务培训的作用，定期给予执法人员以业务培训的机会。另外，要在机关内部营造加强业务学习的良好氛围，积极引导广大执法人员加强自学，树立终身学习的理念，系统学习海事管理知识和相关法律法规，同时以点带面，全面涉猎与海事管理工作相关的其它专业知识。在全面系统学习的基础上，加强实际运用和锻炼，把学到的知识转化为依法行政的实际能力，努力把海事行政行为的决策与执行过程建立在科学的基础之上，尽可能减少行政失误，实现海事行政执法的科学化，有效降低海事行政执法风险。

4．加大投入，加强海事执法硬件建设

“工欲善其事，必先利其器”，齐备的硬件配套设施是加强海事执法工作，防控执法风险的重要保障。如加强 VTS、CCTV 系统的建设对于提高海事监管水平和取证能力都具有很大的促进作用。海事行政部门要认真研究依法行政的硬件需求，根据不同行政行为的规范要求及现实需要，确定执法装备配备的基本标准，逐步完善建设。

5．对海事行政处罚自由裁量权进行必要限制

自由裁量权可以简单理解为：行政机关在法律规定的范围幅度内，享有一定的选择权。即行政机关可以自由的或根据自己最佳判断作为或不作为以及如何作为的权力。自由裁量权有存在的合理性和必要性，但也极易滥用。海事执法人员在行使自由裁量权时，必须遵循科学合理的原则，从社会公平正义的价值观出发，慎重行使自由裁量权。海事行政机关要强化海事行政处罚责任制，根据违法行为的原因、性质、情节及社会危害程度等情况，在相关法律法规规定的范围内综合确定本机构行政处罚的标准，然后依据该标准对本机构所做出的行政处罚进行评价，确定自由裁量权的使用是否恰当，以实现本机构执法标准的统一，达到规避执法风险的作用。

6．加强海事廉政建设，预防职务犯罪

海事管理机构内部应加强职务犯罪警示教育，认真剖析案件发生原因，积极预防职务犯罪。相关职能部门要积极排查和公开廉政风险源，制定和落实有效的防控措施。纪检监察部门应承担起组织协调职能，建立健全信息报送机制和沟通协调机制，加强廉政风险防控工作的督促、监察、指导。在廉政建设工作中，着力在增强廉政风险防控意识、提升反腐倡廉科学化水平、强化权力运行监督机制上下功夫，努力探索廉政风险防控的新机制。