江苏沿海滩涂开发投融资面临的问题及对策研究

【摘要】江苏省明确提出到2012年要完成滩涂围垦70万亩的目标，其围垦开发过程需要大量资金。本文从沿海滩涂开发投融资现状入手，着重探讨了当前沿海滩涂开发投融资中存在的主要问题，并针对性地提出了相关对策建议。

【关键词】沿海滩涂开发；投融资问题；对策建议

一、引言

2009年6月10日，国务院常务会议原则通过了《江苏沿海地区发展规划》，江苏沿海开发升级为国家战略。江苏沿海滩涂作为有限的后备土地资源，其综合开发利用是沿海开发的重要组成部分，关系着社会经济的长远发展，对地区和国家都有着重大的意义。为了把国家战略的规划蓝图变为现实的可操作路径，江苏省明确提出在2009-2012年“形成滩涂围垦开发新机制，滩涂综合开发试验区建设取得明显成效，围垦滩涂70万亩”的目标和实施要点。

滩涂围垦开发需要大量投资。据初步测算，按照平均每亩滩涂围垦投资2.6万元的标准，3年围垦70万亩的资金需求超过150亿元。如果把与滩涂围垦相配套并适度超前的水利、交通、电力等基础设施建设，以及为岸垦提前进行的促淤导堤工程等投资因素考虑在内，资金需求量则更大。面对空前的沿海开潮，诸如转让土地使用权、国家拨款和政府财政融资等传统的投融资方式，已难以满足庞大的资金需求。

二、江苏沿海滩涂开发的投融资现状分析

目前，江苏沿海滩涂的资金主要来自财政投资、银行贷款、民间社会团体投资等渠道，在政府推动下，已进一步拓宽融资渠道，正逐渐形成政府引导、市场运作的多元化投融资体制：在政府推动的同时，充分发挥市场配置资源的基础性作用，调动社会各界积极性，广泛吸纳国内外资金特别是苏南地区资金投资围垦开发。

在政府投资与市场投资的分工上，滩涂匡围由政府主导，政府垄断土地一级市场，滩涂开发利用则更多依靠市场力量。政府在组织实施基础设施的同时，制定相关激励政策、搭建相关平台，以吸引各类资金有序进行滩涂围垦和开发。

原则上，近岸边滩围垦以地方沿海开发投资主体为主，省级沿海开发投资主体及社会资本参股；岸外海域滩涂围垦，包括条子泥促淤大堤、潮汐通道大桥建设等，以省级沿海开发投资主体为主，地方及社会资本参股。近年来，在创新投入机制、增强围垦开发活力上，江苏省政府以及沿海各市县均已探索了不少行之有效的做法。

1.省级层面

为进一步拓宽融资渠道，江苏省政府支持沿海开发集团积极参与到沿海地区重大项目的投资建设中去。作为省级沿海开发中的重要融资平台，沿海开发集团首期注册资本50亿元；按照规划，将以沿海集团为发起人，发行15亿元的企业债券，再组建规模20亿元的沿海股权投资公司和沿海发展银行两个融资平台。

2.沿海各市县

连云港市目前已初步形成了连发集团、金港湾公司、新海连公司、海州湾公司4个由企业运作的投融资平台。到2010年6月，这4个投融资平台已融资44亿元进入滩涂开发利用领域，并积极探索了BOT、BOO、BOOT、企业债券等融资方式。其中新海连公司2009年成功发行15亿元公司债券，承担起了土地开发、拆迁安置、园区建设等重任。自2010年以来已投资近1.8亿，为开发区构筑起优质的产业承载平台。

盐城市正在着手组建黄海滩涂开发投资有限公司，作为市县共建的投融资平台，资本通过财政注入、沿海滩涂市属盐田存量资源评估作价、内陆县（市）出资三部分组成，计划融资30亿元，集中组织实施滩涂围垦重大项目。

南通市的围垦投入争取到多家企业财团投资，其中，香港保华公司、洋通公司等大企业投入的8亿多元，占了如东洋口港一期填海工程总投资的80%，启东的围垦项目以海域权证抵押方式向银行借贷2亿元。洋口港“围海造田”项目也获得了6.5亿元的海域使用权抵押贷款支持，开启全省利用海域使用权、实现沿海资源开发融资之先河。

三、江苏沿海滩涂开发的投融资面临的主要问题

1.金融组织体系不完善且发展滞后

江苏沿海地区金融组织体系仍然不够完善，金融机构基本只有五大国有银行，股份制银行和外资银行非常少。南通的情况好一些，但截至目前12家股份制商业银行中也只有浦发银行、招商银行、中信银行刚刚在南通设立了分行或支行；外资银行只有名古屋银行南通代表处。而连云港和盐城除了五大国有银行和江苏银行以及一些农村合作银行或农信社之外，基本上还没有任何股份制银行和外资银行。目前，江苏沿海地区国有金融机构仍占居绝对主导地位，经营竞争和业务拓展的程度还不够，多元化的金融格局尚远未形成，不足以满足江苏沿海滩涂开发所需要的金融服务。

虽然沿海开发金融部门已经在信贷创新方面做了积极有益的探索和尝试，相继推出了一系列金融创新举措，例如通过项目贷款、搭桥贷款、以及银团贷款等多种方式投放信贷资金，以尽可能地满足沿海开发项目资金需求。但是，面对空前的沿海开潮，上述较为传统的内源融资方式已难以满足沿海开发的庞大资金需求，而新型融资方式如新型票据业务、应收账款抵押、存货抵押、企业专利权质押贷款等比例又较低，难以多渠道满足企业的有效融资需求。此外，沿海开发的确金融机构普遍存在传统业务范围较为狭窄、业务品种较为单一、信贷产品缺乏个性化和针对性等问题，难以适应当前沿海开发的现实需要。

2.投融资模式单一

完善的金融市场体系应该包括货币、资本、保险、外汇、黄金、期货等市场。而目前江苏沿海地区尤其是盐城和连云港的资本市场无论是在市场规模、经济证券化水平、市场融资能力、市场成熟程度以及组织的形式等方面都较苏南地区还有不小的差距。以上市公司数目为例：截至2009年10月底，江苏板块在沪深两市的上市公司共有116家。但从地域分布上看，绝大部分都集中在苏南的五个城市（南京、苏州、无锡、常州和镇江），而南通、盐城和连云港等三市的上市公司总数仅为18家，而这18家中有12家来自南通，连云港和盐城分别只有4家和2家。通过发行债券进行直接融资的更是寥寥无几。此外，一些新型的融资方式如产业投资和产业基金在沿海地区也尚无先例。因此，目前沿海地区，尤其是盐城和连云港融资方式比较单一，基本依赖于银行贷款。

3.政府投融资平台薄弱，监管不到位

尽管江苏沿海开发规划已被上升至国家战略高度，但国家投入尚显不足，地方财政收入在整个国民收入中所占的份额有限，同时公共没施、卫生和教育等投入要花费财政收入中的大部分，因此，依靠加大财政投入解决沿海开发中的资金短缺问题难免力不从心。直至目前，辖区尚未制定出台金融支持沿海开发的专项政策及鼓励金融支持沿海开发的专项激励措施。政府政策规划不到位，制约了金融机构对沿海开发的倾斜支持力度，具体表现为缺乏与规划相配套的优惠政策，制约了金融机构执行倾斜性的信贷政策等。

四、完善江苏沿海滩涂投融资开发的对策建议

1.政策先导，完善投融资组织体系

（1）应尽快出台加快金融业改革发展的指导意见，增强国内外各类银行机构进驻江苏沿海的吸引力，鼓励和支持外资银行、城市商业银行、股份制银行等在沿海地区设立或增设分支机构。同时引进熟悉国际市场、资金雄厚的金融机构如证券公司、期货公司等，大力发展以服务沿海中小企业为主的地区性中小银行、村镇银行、农村小额贷款公司、农村资金互助合作社等激发民间融资积极性。

（2）应仿效渤海银行、浦发银行、深发展银行和广西北部湾银行模式，单独组建一个服务于江苏沿海滩涂开发或江苏沿海开发的银行，早期阶段做到专款专筹、专款专用，完成使命后即转为商业银行。在融资手段上，要采用多手出击，综合运用上市融资、适当开展投行业务、引进投资伙伴等措施。同时也可根据经济发展的需要放松管制，提供政策鼓励，发展多种形式的地方金融机构。除了设立“江苏沿海开发银行”外，支持盐城市政府牵头成立黄海农村商业银行，连云则建设离岸金融中心，采取与国内金融市场隔离的形态，非居民筹集资金和运用资金不受国内税收和外汇管制及国内金融法规影响，进行自由交易。

（3）应积极推动出台风险投资基金、产业投资基金的相关鼓励政策，组建沿海开发产业投资基金，发起设立政府引导基金，吸引风险投资机构与私人股权投资机构。从而建立以商业银行为主导，多种金融机构和投资基金并存的多层次的完善的金融组织体系。

2.广开来源，积极拓宽融资渠道

（1）争取加大中央政府对沿海地区经济的政府转移支付。无论是基础设施建设和生态环境保护，还是产业结构调整和科技教育发育，都需要尽量争取国家财政支持。

（2）强化资本市场的直接融资方式。积极推动、支持符合条件的沿海开发企业发行中长期债券，拓宽直接融资渠道；沿海开发企业通过发行企业（公司）债券、可转换债券和短期融资券、中期票据等直接融资工具，不仅有利于降低成本，而且可以处于主动地位。同时，对某些符合要求且具备能力的中小企业可考虑发行集合债券；鼓励各类担保机构为债权融资产品的发行提供担保服务；扩大通盐连地区的企业债券的供给和需求。对于规模大、有一定实力的沿海开发地区企业可以考虑通过股票市场进行融资，对于一些技术含量高的沿海中小企业可考虑在境内外上市，为其发展筹措足够资金。在符合监管要求的前提下，鼓励企业通过股票市场的募集资金积极投向沿海滩涂开发地区高新技术项目。

（3）充分利用目前已建立的以国有资产为主体的经营性投融资体制（如建立沿海开发投资公司），及时推进项目融资，重大项目建设中推广BOT、BOOT和LBO等多种方式吸引资金，同时采取出售资产、发行债券和租赁承包等形式盘活存量资产并吸引民间资本参与开发等。实现开发主体的非政府化与开发手段的市场化以及资金来源的多元化等几方面的有机结合，拓宽融资渠道。

（4）积极引进国际产业资本。借上海建设国际金融中心和长三角资本市场一体化的东风，大力引进外资，在吸引外商直接投资的同时，积极争取国际金融组织贷款、外国贷款、国际产业基金，鼓励企业海外上市融资，为沿海开发提供强有力的资金保障。

（5）大力引进民间资本。江苏省民间资金充盈，特别是沿海地区的民间财富增长迅速。因此，应出台相关政策吸引，通过投资扩张和结构调整，有效利用这些资金，为沿海滩涂开发的经济与社会发展服务。

3.积极探索，推进金融创新步伐

（1）金融理念创新。适当增加基层机构的信贷自，要将更多的信贷资金投放到沿海开发项目上，尝试将创新产品在沿海开发地区先行、先试，以满足沿海经济发展的金融需求。

（2）信贷产品创新。结合滩涂开发特点，积极开发和创新金融新品，大力推行银团贷款、动产质押、银票敞口、资产转让等信贷业务，有效满足滩涂开发的资金需求，例如对滩涂开发高效农业产业带建设企业以及高科技产业企业，可给予包括信用贷款在内的多元化信贷支持，并做好相应的投资咨询、资金清算、现金管理等金融服务；在滩涂开发项目支持上，可以采取一次审批、分年发放、新增土地滚动纳入抵押的动态管理方式，提高集中审贷效率；在项目授信额度审批上，根据项目性质和贷款种类，按照就高原则审批最高授信额度；要及早在沿海地区开办应收账款质押、海域使用权抵押等贷款方式。

（3）服务功能创新。积极推行银行卡、银行承兑汇票、贴现、信用证、保函等业务，实现业务品种的多样化，最大限度地满足沿海园区企业的服务需求。开通网上银行、电话银行和自助银行，为港口企业提供方便、快捷的金融服务。

4.促进支持，建立投融资监管体系

（1）促进金融支持

为配合沿海开发规划的更好实施，地方政府部门应加快制定促进金融支持沿海开发的专项政策，构建金融部门支持沿海开发的专项考核体制，支持和鼓励金融机构加大对沿海开发的信贷投入。

（2）建立信用担保体系

加快信用体系建设，构建诚信沿海。出台更具保障性、更优惠政策，降低担保企业风险；成立市级再担保机构，为企业担保融资和担保机构提供保障；政府参股，不参与经营，不分红、不负亏，增加担保公司担保能力；设立政策性担保基金，担保公司托管。

（3）完善投融资监管体系

建立“三个不担保”防火墙，公开投资审批程序，简化投资审批手续，提高投资审批效率；政府，投资管理和调控部门要加强基础设施项目的前期工作，增加透明度和项目推介力度，为投资者提供可选择的项目；对社会投资项目要尽快地逐步实行核准制和备案制。强化宏观监控，以利于改善投资环境，保障投资者权益和公众利益。

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作者简介：丛纯纯，河海大学商学院硕士研究生，研究方向：技术经济及管理。