做好城中村改造文章扎实推进新型城镇化

摘要：城中村改造既是推进新型城镇化发展的重点，又是难点。做好城中村改造文章，有利于提升新型城镇化发展质量。然而，城中村改造依然面临城市布局欠优化、商业模式趋同化、资金筹集单一化、利益诉求多元化等诸多问题。为此，本文提出加快研究制定城中村改造法律支撑机制、分类指导、分阶段、分步骤推进“一村一策”改进机制，创新城中村改造的投融资机制、建立城中村商业业态与城市总体战略规划融合机制等五点建议。

关键词：城中村改造 新型城镇化 问题与建议

一、城中村改造是提升新型城镇化发展质量的重点

目前，我国城镇化处在高速发展阶段，成为推动中国经济增长的新引擎和新动力。根据统计数据，1978年至2013年，我国城镇常住人口从1.7亿人增至7.3亿人，城镇化率从17.9%增至53.7%，年均提高1.02个百分点，全国城镇人口数已接近欧洲总人口数。到2020年，我国常住人口城镇化率要达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右。然而，城镇化速度的加快和城镇化发展质量的提升面临着各种困难与挑战。其中，“城中村”改造是最为突出的问题之一。无论是2007年的“重庆最牛钉子户”事件，还是2012年的“太原最牛钉子坟”事件，均反映出城中村改造是一个复杂的系统工程，涉及到不同利益主体的利益关系，各方利益冲突时常发生。并且，协调各种利益关系以及推进各项工程建设等都需要大量资金支持。如果不能切实解决好城中村改造工作，那么城镇化发展质量将难以得到保障，势必会影响城镇化健康、可持续性发展。因此，做好城中村改造文章，扎实推进新型城镇化已经成为“十三五”时期乃至未来较长时间内势在必行且迫在眉睫的重点工作。

二、城中村改造面临的问题

（一）空间布局欠优化

各地在城中村改造过程中为顺利推进工作开展，往往采取“一村一策”措施。但是，在具体落实中，由于各个城中村发展基础、改造路径不同，其局部的利益就很难与城镇整体利益相协调，导致旧城改造与整体城镇空间布局协调性较差。此外，有些城中村偏重于短期的利益，缺乏长期、整体性规划设计，空间布局的科学合理性缺乏必要论证。这将会阻碍城市功能完善，影响城镇化发展质量。

（二）商业模式趋同化

在城中村改造过程中，各地在改造项目推进过程普遍存在缺乏统筹协调性。主要原因在于政府的统筹全域商业项目机制尚未健全，各级基层部门“各自为政、彼此分割”，很难从全局和长远视角来准确把握整个城市商业经济发展脉络。从商业发展规划本身来看，各地做法普遍在村民集体协商基础上决策，这些决策更多是追踪市场热点，注重短期效益。这必然出现各村商业项目同质化竞争的趋势。

（三）资金筹集单一化

在推动城中村改造中，各地普遍反映出资金筹措手段单一，大量依靠政府自有财政，从而加大财政支出压力。另外，市场化的资金也存在较高风险，在具体项目操办上有一定难度。比如，虽然公私合作式“PPP模式”可以在城中村改造中发挥重要作用，但是优秀企业参与开发的积极性却不是很高。特别是在市场行情一般的三四线城市，由于容积率限制等因素导致企业开发利润薄、风险高、投入意愿低。所以，构建多元化、市场化的融资渠道也是城镇化的难题。

（四）利益诉求多元化

在城中村改造过程中，存在多个有不同利益诉求的主体，很多问题难以达成共识。由于地方政府、居民、企业对城中村改造目标函数不同，彼此间利益诉求差异化较大。在实际操作过程中，几方利益诉求者博弈时常发生，甚至存在利益冲突。不同层级政府、政府部门内部的各个局委办，各类开发企业间、拆迁农民与市民间、不同区位的被拆迁群体之间都是不同的利益代表。面对多元利益诉求，在有限的可分配资源约束下，利益协调难度必然制约城镇化推进速度。

三、政策建议

（一）加快研究制定城中村改造法律支撑机制

“城中村”改造，需要有完善的法律法规予以支撑。拆迁补偿标准上下限以及各区域内各类拆迁安置补偿政策和标准要以法治手段来明确和统筹平衡，充分体现物权法平等保护的原则。拆迁安置补偿模式也要逐步统一规范化，杜绝拆迁过程中抢建加盖风潮。只有通过完善法律法规来解决城中村改造出现的无法可依尴尬局面，才能够减少居民思想顾虑与抵触情绪，有利于城中村改造的顺利推进。

（二）分阶段、分步骤推进“一村一策”改进机制

政府相关部门应当在整体改造上统筹规划，并在具体项目上分类指导，推进“一村一策”的改造机制。具体而言，应当结合城市发展的主体功能区定位差异，对不同地带的城中村采取不同的改造模式。比如，对位于中心地带重点发展区的城中村，可能需要改造发展为档次较高的商业综合体；而对开发尚不成熟的地带，同时又具有重要生态功能的地带，则应当适度改造、提升其绿化水平和环境美化效果，将其改造成为城市景观带，必要时要进行拆迁居民异地安置。在不同地带、不同改造项目推进中，需要的资金投入是差异较大的，因此，要权衡改造的迫切性和改造资金承受力，从而确定合理的推进时序，积极稳妥进行。

（三）创新城中村改造的投融资机制

根据不同村集体经济发展阶段以及筹资能力，分类探索创新城中村改造的投融资机制。对于村集体经济薄弱及村民筹资能力不强的城中村地区，可以考虑先“引凤”后“筑巢”，即通过政府政策优惠等引进实力强、信用等级高的开发商参与城中村改造，共担风险，共享改造开发红利；对于村集体资产雄厚及村民筹资能力较强的城中村，应当探索如何按照自身意愿与相关企业进行合作。

（四）建立城中村商业业态与城市发展战略规划融合机制

在城中村改造项目中，发展商业要避免短期化、盲从化，而应与整个城市商业布局规划相结合，以保证商业的差异化和可持续发展，避免恶性竞争。可以考虑发展城市综合体，吸引城市运营商、投资商，从而使城市商业发展均衡化。

（五）创新农民在“城中村改造”的利益分配机制

城中村改造决策既要本着村民自治的原则，由村民组织自行决定是否改造，以及如何改造。在法律法规框架下可以适度引导，但不能够强行干涉。政府需要适时进行居民间的利益协调，避免集体内部出现“以强凌弱”。但是，政府部门绝对不能做开发商利益代言人或者以出政绩为目的直接同村民进行无休止非对等的谈判。同时，在整合土地产权基础上，应当赋予原住村民土地升值开发权，使村民可以利用土地向银行贷款，或以土地入股联合其他主体合作进行改造开发，从而解决集体建设用地开发融资难问题。

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（赵霄伟，1982年生，江苏无锡人，国家信息中心助理研究员。研究方向：区域与城市经济学。师旭辉，1983年生，河北邯郸人，住房与城乡建设部政策研究中心助理研究员。研究方向：城乡经济、财税理论与政策）