论我国基层政府投资行为的扭曲及解决对策

内容提要：在我国基层政府主要接受高层政府监督、面临高层政府的财政挤压及“晋升锦标赛”制度考核的条件下，基层政府投资行为产生了一系列扭曲。要纠正基层政府投资行为的扭曲，就需要强化对基层政府决策者的监督，理顺政府间权力划分关系，对基层政府所处的双重委托链条进行调整，虚化纵向委托链条，实化横向委托链条，以此来降低监督者和被监督者之间信息不对称的程度。

关键词：基层政府　投资行为　横向委托纵向委托

随着我国市场经济体制的逐步完善，政府投资行为也逐步规范化，但基层政府(这里指县乡政府)的投资仍然存在相对较多的问题，与规范意义上的理想的基层政府投资发生偏差，影响到整体意义上政府投资效益的提高，基于此，本文拟从基层政府投资面临的约束条件人手，探讨基层政府投资行为扭曲的表现并提出解决的对策思路。

一、我国基层政府投资面临的约束条件

基层政府的投资决策权是一种公共权力，从应然的角度讲，这种公共权力必须用来实现公共利益最大化。但是现实中，这种公共权力并不直接掌握在公众手中，而通常是为基层政府决策者所掌控。按照公共选择学派的观点，这些决策者也是利己的经济人，其存在利用手中的公共权力损害公共利益以攫取个人私利的动机，这样的动机是否最终导致事实上的损害公共利益的后果，取决于权力所受到的监督制约的程度。如果权力的运用受到严格监督，以致损害公共利益攫取个人私利的成本大于受益，则动机也就仅仅体现为动机而已，如果权力的运用不能受到严格监督，以致损害公共利益攫取个人私利的收益大于成本，则动机就会转化成现实的行为。

因此，对公共权力运用过程的监督一直是经济学、政治学等学科研究的重要内容。通常，民众通过选举代表组成权力机关来对政府的行为包括投资行为进行监督。当然，这种监督由于受信息不充分和不对称问题的制约而难以从根本上杜绝公共权力滥用现象。但是，这却是目前所能找到的相对有效的监督形式。毕竟，政府运用公共权力生产、提供公共产品，满足公共需要，消费者是民众，因此民众对政府决策的科学程度及政府运作效率的高低最有发言权，这正如在私人经济部门，最有资格对生产者的产品进行优劣评价的是消费者一样。因此，尽管政府决策者接受权力机关监督的制度安排并不完美，但却是最优实现不了前提下的次优选择，但是这样的制度在我国并未真正得到贯彻实施，我国基层政府的决策者事实上面临着特殊的约束条件。

(一)基层政府主要对上级政府负责

我国法律规定，政府一方面要对权力机关即人大负责；另一方面还要对上级政府负责，向上级政府报告工作，并完成上级政府交派的任务。也就是说，我国的基层政府事实上处于双重委托链条之中，一是纵向的委托；二是横向的委托。这两条委托链条并不处于同等重要的地位，事实上，纵向委托链条是实的；横向委托链条是虚的，即基层政府的决策者事实上主要对上级政府负责，同级权力机关对其行为的监督制约却相对软化。地方主要领导由上级政府任命，上级政府对下级政府官员具有几乎绝对的权威，通常可用一些可度量的指标考核下级政府官员(姚洋、杨雷，2003)。由于横向委托链条虚化，实际发挥作用的是纵向委托链条，所以这就必然使委托链条延长，先是纵向的自下而上的委托，接着是纵向的自上而下的委托。按照委托理论，委托链条越长，委托人对人的监督力度越小，人越有可能利用自己的信息优势采取损害委托人利益的机会主义行为。

(二)基层政府面临高层政府财政上的挤压

尼斯坎宁的官僚追求预算规模最大化的模型对我国的政府行为同样具有解释力。各级政府都存在追求预算规模最大化的倾向，想把尽可能多的财力集中在自己手中，这对政府间财政管理权限划分所造成的影响是，高层政府会利用自己相对基层政府的优越地位(考核基层政府决策者并对基层政府决策者的任免发挥实质眭影响)来实现财权的集中和事权的下放，由此导致基层政府在政府间财政管理权限的划分方面处于不利地位。据统计，近70％的公共支出责任由省级和省级以下政府承担。其中55％以上的支出又由市、县、乡三级政府承担，尤其是县、乡两级政府承担着相当沉重的支出责任。据统计，县、乡政府承担了近60％的教育事业费、近55％的医疗卫生支出，以及大部分对农村的扶助支出(各项农业事业费的42.86％，支援农村生产支出的58.97％由县、乡政府负责(国家发展改革委课题组，2005)。基层政府的决策者明知高层政府对其财政上的挤压已经影响到本地区公共利益最大化，但是也不敢贸然提出反对意见，因为其对高层政府集中收入的偏好是心知肚明的，不会冒着影响自身仕途的风险去做违背高层政府偏好的事情，毕竟，受到高层政府财政上的挤压所导致的损失是由辖区民众共同分担，而影响到自己仕途的晋升则损失完全由自己承受，所以基层政府面临高层政府财政上挤压的格局将长期难以改变。

(三)基层政府决策者面临高层政府推行的“晋升锦标赛”制度的考核

高层政府为了促使基层政府提高效率同时也为了实现自身利益最大化，高层政府必然要采用特定的手段对基层政府行为的有效程度进行监督考核，但是由于高层政府本身并不是基层政府提供的公共产品和服务的严格意义上的消费者，严格意义上的消费者是基层政府辖区内的民众，而且高层政府对基层政府的监督本身就是“一对多”的监督，因此高层政府对基层政府行为有效程度的考核受信息不对称因素的制约十分明显，其不可能对基层政府提供公共产品行为的全过程进行全方位的监督，而通常只能采用一些容易计量和获取的简化指标来对基层政府决策者的政绩进行考核，采用比较多的通常是GDP增长率等一系列指标。作为基层政府的决策者，实现职务晋升是其效用函数的重要变量，为了实现自身利益最大化，其必须在同级政府指标完成程度的评比中胜出，否则就会被淘汰，丧失晋升更高职位的机会。而要实现职务晋升，基层政府的决策者会想尽办法使自己指标完成程度超过其余的同级政府，由此必然导致基层政府之间激烈的竞争以及基层政府利用自己与高层政府的信息不对称所采取的机会主义行为，基层政府投资行为的扭曲正是这些机会主义的重要表现形式。

二、基层政府投资行为扭曲的表现

(一)基层政府投资存在越位和缺位问题

从规范的意义上讲，基层政府辖区的GDP增长率主要应通过市场渠道实现，政府应对市场发挥辅助作用，弥补市场失效，而不应直接通过政府投资去推动CDP增长。但是，面对高层政府GDP增长率考核指标，对于一些经济欠发达的县乡，完全依靠市场推动，很难在指标考核中胜出。由于投资是经济增长的第一推动力，所以在自己辖区内私人投资力量比较单薄的条件下，政府“越俎代庖”从事竞争『生项目投资很容易就成为

基层政府的理性选择。尽管这种越位的政府投资最终难以取得理想的投资效果，但是只要能有助于自己在任期内完成GDP增长指标，这样的投资仍然值得从事。由于基层政府投资支出的总量有限，其在存在越位的同时，必然要存在投资的缺位。West和Wong(1995)通过实证研究发现，在中国，财政竞争导致配置在卫生和教育的公共支出减少，特别是在贫困地区，明显恶化了当地居民的福利状况。Zhang Heng-long和Chen Xian(2007)则根据各省份所吸引的外商直接投资份额与地方公共支出项目的相关性分析，指出招商引资竞争使更多的公共资源用于改善投资环境的基础设施建设，而挤占了医疗卫生、公共交通等方面的公共服务支出。

(二)基层政府投资还存在明显的短期行为

我们可以采用净现值指标来分析基层政府的投资收益，该指标是指投资支出带来的收益现值与成本现值之差。如果投资带来的收益与成本是跨时期的，则需要选择适当的贴现率将未来时期的收益与成本贴现。净现值的计算公式是：NPV=(B0-C0)+(B1-C1)/(1+r)+(B2-C2)/(1+r)2+¨…・+(B-CT)/(1+r)r。其中，B代表收益，C代表成本，T代表年限，r代表贴现率。运用净现值指标对投资支出进行评价的标准是：如果净现值为正，则投资支出是合理的；如果为负，则是不合理的。净现值指标越大说明政府投资效率越高。用该指标来分析基层政府投资行为可以发现，基层政府投资的贴现率会选择的比较大，因为基层政府官员都有严格的任期限制，其安排某一投资项目，通常会夹杂显示政绩、捞取政治资本的自利企图，因此，该公式在分析基层政府决策者的行为时，也就具有了特殊性。假定该官员的任期为5年，如果其需要通过政府投资来显示政绩，那么其必然要求该投资项目的收益在5年内体现出来，5年以后的收益对他来说是没有意义的，或者说5年以后的收益，对基层政府决策者来说贴现率为无穷大，即5年后收益的现值为零，这意味着需要长期持续投资才能发挥效益的项目是不会在基层决策者考虑范围之内的。另外对于成本而言，5年以后的成本也不在考虑范围之内，也要通过极大的贴现率而成为零。这就会使基层政府的投资决策超出起码的成本约束而大大扭曲，对需要大量即期成本支付的环保类项目，地方政府会表现出投资拖延，形成投资不足；对能带来大量即期收益的“政绩工程”类项目，地方政府则会表现出投资冲动，导致过度投资(叶德珠，2008)。据调查，云南省一个生态环境很好的贫困县，通过招商引资一年上马了包括化肥、炼铁、焦化等30个工业项目，结果氨水严重污染水源，当地农民连水也不能喝，成“生态难民”。这种能得到眼前经济效益但从长远角度和综合效益看则得不偿失的项目对基层政府决策者来说(其贴现率的选择非常特殊)却应该上马。这样的短期行为显然要制约县乡经济的可持续发展。对基层财政来说，虽然短时间有增加收入的可能，但长期看则会加大投资项目本身及清理项目遗留问题的支出压力。

(三)基层政府投资负债问题严重

基层政府并不因为“吃饭财政”而不安排投资，只不过是在预算内没有财力进行投资，这样的投资往往是以政府债务负担的加重为代价。位于苏北地区的某县作为省定经济薄弱县、省财政转移支付县，2004年地区生产总值在全省52个建制县中居48位，人均地区生产总值倒数第一。民政部2006年6月公布的全国地方各级城市低保资金预算统计数据显示，该县低保预算资金仅20万元，在江苏106个县市中倒数第一。但就是这样一个县在2006年3月却推出了一项“打造世界一流亮化工程”，耗资1500多万元对全县200多个政府部门、单位，300余幢楼体进行整体亮化，亮化面积350万平方米。很明显，这是基层政府决策者通过政府投资来完成的“形象工程”，属于典型的非生产性投资，投资本身没有任何直接经济收益，在这样的县，很难想象这是通过预算安排资金来完成的。

(四)基层政府投资会出现重复建设和盲目建设

这与基层政府投资的越位有直接关系。在市场有效作用的领域，投资应该通过市场机制的引导来自发实现。私人资本会按照比较优势原理确定投资的领域和规模，进而形成合理的投资结构。但是对于基层政府来说，辖区内私人资本力量弱小，为了追求GDP的增长率，基层政府决策者会“越俎代庖”，从事竞争性项目投资。因为任期的限制，投资必须是见效陕的项目，这必然使加工工业项目备受青睐。但是，众多的基层政府都投资于加工工业项目，会导致重复建设、盲目建设，使基础产业发展滞后，能源、原材料供应紧张，进而降低整个社会的投资收益率。因此，从社会的角度、宏观的角度看，基层政府的重复建设和盲目建设是不可取的，但是基层政府决策者追求的是GDP增长率而不是投资收益率，只要项目投资完成(这本身就增加了GDP)，能开工生产，尽管投资收益率很低，甚至是负值，但并不影响GDP的增长。从这个意义上讲，投资收益率的降低并不能抑制地方政府重复投资的冲动。显然，基层政府的重复投资和基层政府决策者行为目标的扭曲有直接关系。如果基层政府决策者的行为能够被有效监督，迫使其按照公共利益最大化决策，这种重复投资就能够在一定程度上受到抑制，就可以纠正在明确知道投资收益必然为负值隋况下而进行的盲目投资。退一步说，即便基层政府决策者追求投资收益率，也会因为基层政府之间陷入“冈徒困境”博弈而导致重复建设的后果。假定有两个基层政府A和B，两个政府同时做出决策：投资或不投资，二者的支付如图1所示。如果政府A和政府B都投资，则因争夺能源、原材料而两败俱伤，各自的支付为－10，如果一个政府投资而另一政府不投资，则投资的政府得到的支付为10(获取投资收益并且在晋升锦标赛中获胜而被提拔)，而不投资的政府为-15(投资利益为投资政府获取并且自己在晋升锦标赛中失利而被淘汰)。如果二者都不投资，则既没有损失也没有收益。对政府A和B来说，不管对方选择投资还是不投资，自己的最佳战略都是投资，于是(投资，投资)就成为该博弈的纳什均衡，而这会使二者陷入两败俱伤的境地，对社会来说则导致宏观投资收益率的降低。

进一步分析，基层政府的重复投资行为在高层政府――基层政府这一委托框架下是难以纠正的，这主要是由于“自上而下”的委托链条导致高层政府和基层政府之间存在严重的信息不对称，进而加大高层政府监督的成本从而为基层政府采取机会主义行为提供了契机。对于基层的盲目投资和重复投资行为，高层政府必然要进行调控，通常要通过建立投资审批制度来约束基层政府的投资行为，实际就是制定基层政府投资所应遵循的行为规则。这对基层政府来说，就面临两个选择，一是遵守规则，二是违背规则，到底是选择前者，还是后者，取决于二者能给其带来的收益大小对比关系。对高层政府来说，监督还是不监督，则取决于监督成本与收益的比较。在高层政

府与基层政府所构成的这一博弈模型中，二者分别有两种策略选择：违规和不违规；监督和不监督。假设基层政府遵循规则得到的收益为R，违规可以得到的收益为R'，R'>R，中间的差额为违规本身的收益，P为违规遭受高层政府惩罚而造成的利益损失；假设高层政府监督得到的收益(提高社会投资收益率)为M，所需要付出的成本为C，则可以得到高层政府与基层政府之间的博弈支付矩阵，如图2所示。

设基层政府违规的概率为高层次政府监督的概率为B，则基层政府选择违规和不违规的期望收益为：

E(1，β)=(R'-P)β+R'(1－β)；E(0，β)=Rβ+R(1－β)。令E(1，β)=E(0，β)，得β'=(R'R)/P。由此可知：如果高层政府监督的概率大于(R'R)/P，则基层政府的最佳选择是不违规，如果高层政府监督的概率小于(R'-R)/P，则基层政府的最佳选择是违规，如果高层政府监督的概率等于(R'-R)/P,则基层政府随机选择违规还是不违规。由(R'-R)/P可以看出，高层政府监督的概率取决于基层政府违规取得的净收益与高层政府进行惩罚而使基层政府遭受的利益损失的比值。或者说，在高层政府的惩罚力度一定的条件下，基层政府违规的净收益的大小与高层政府监督的概率大小成正比。

高层政府选择监督的和不监督的期望收益可以表示为：E(α，1)=(M+P-C)α+(-C)(1-α)；E(α，0)=-Mα+0(1-α)。令E(α，1)=E(α，0)，得α=C/(2M+P)。由此可知：如果基层政府违规的概率大于C/(2M+P)，则高层政府的最优选择是监督；如果基层政府违规的概率小于C/(2M+P)，则高层政府的最优选择是不监督；如果基层政府违规的概率等于C/(2M+P)，则高层政府的随机选择监督还是不监督。由C/(2M+P)可以看出，基层政府违规的概率与高层政府监督的成本成正比，与高层政府监督取得的收益和惩罚的轻重成反比。

通过上述分析，不难理解，在高层政府与基层政府信息不对称的条件下，高层政府的监督难度很大，为完成一定的监督任务需付出高昂的监督成本，这会提高基层政府违规的概率。而对基层政府来说，减少每次违规的净收益则可以降低高层政府监督的概率，即作为基层政府，其理性选择是增加违规次数，降低每次的净收益(如果扩大单次违规的净收益，则通常是不明智的，会遭到严厉惩罚)。这意味着，在基层政府与高层政府的博弈中，基层政府重复投资、盲目投资的违规行为通过高层政府的监督是难以解决的。

(五)基层政府的投资压力会持续存在

锦标赛制度下对基层政府官员业绩的考核虽然侧重于横向比较，即通过“标尺竞争”(yardstickcompetition)，把其他基层政府决策者的业绩考核指标引入与之相关的基层政府决策者的业绩评价中去，可以剔除更多的外部不确定性因素的影响，但是在基层政府之间情况差别比较大的时候，“标尺竞争”的合理性就不能不受到怀疑了。在这种情况下，一种有效的考核办法是把同一基层政府决策者的业绩与过去的业绩比较，通过这种纵向的比较来衡量基层政府决策者业绩的大小。人越努力，业绩越好，考核标准也相应提高，这就是所谓的“棘轮效应”。现实中基层政府决策者业绩的考核往往是通过“标尺竞争”和“棘轮效应”来共同完成的。单纯地“棘轮效应”(鞭打快牛)考核会使基层政府决策者预期到自己的努力将提高考核标准，其会降低努力程度，但“标尺竞争”办法的推行却大大降低了基层政府“偷懒”的可能，因为“标尺竞争”迫使基层政府决策者陷入“囚犯困境”弈局之中，每个决策者为了在竞争中胜出，必须相对其他基层政府要能更完美地完成考核指标；当然，单纯地“标尺竞争”，处于领先地位的基层政府努力程度会降低，这时候高层政府会引入环比指标来考核其业绩。因此，现实中“标尺竞争”和“棘轮效应”相互促进、相互推动，使基层政府决策者为完成考核指标而不断增加投资或安排支出。基层政府决策者一旦被纳入“晋升锦标赛”，就如“逆水行舟，不进则退”，想保留原来的位置也需要付出努力，否则过大的指标差距只能使自己被淘汰。

三、纠正基层政府投资行为扭曲的对策

从社会公共利益最大化角度考虑，基层政府投资行为的确存在严重扭曲，但是从基层政府决策者角度考察，却是他们在特定制度约束下的理性选择。因此，解决基层政府投资行为的扭曲问题，必须从制度的调整优化人手，在由高层政府对基层政府决策者的政绩进行考核的制度框架下，只能采取一些治标的办法来缓解基层政府投资行为异化的程度。比如，针对基层政府盲目追求GDP增长率的问题，不少研究者指出，应降低GDP增长率在政绩考核中所占权重，增加考核指标的种类，尽可能全面地把各项事关居民福利和社会发展的经济、社会指标纳入其中，改变以经济增长为主的单一的政绩考核指标体系，让政绩考核这根指挥棒引导地方攻府官员主动落实科学发展观，将有限的财政资源用于真正符合居民公共需求和有助于国民经济健康发展的领域(张恒龙、康艺凡，2007)，进而能对基层政府决策者的政绩进行全面考核。这样的调整相对单纯考核GDP增长率当然要更科学合理，但是所存在的问题是，高层政府制订的考核办法是适用于其所有下级政府，这就不可能考虑不同区域居民的偏好，因此就存在导致公共产品供求结构失衡的风险；而且，高层政府制订的考核指标种类越多，基层政府支出包括投资支出的压力就越大，在基层财力有限的前提下，基层政府投资导致其债务负担沉重的问题就更难解决。有的研究者提出，应延长基层政府决策者的任期，以解决基层政府投资的短期行为，但这也只能是缓解短期行为危害的程度而难以从根本上解决问题。因为政府官员毕竟需要有任期限制，官员终身制的弊端显而易见。因此，即便基层政府官员的任期能够适当延长，但仍然难以彻底解决基层政府投资行为短期化的问题。还有的学者指出，把政府会计核算的准则由收付实现制转向权责发生制可以解决基层政府过度负债投资的问题，但由此只能提高政府预算内债务的透明度，使政府预算内债务能够得到充分的反映和监督，但是对基层政府通过加重预算外债务负担来进行投资的行为并不能产生实质影响。问题的关键是高层政府监督约束基层政府天然处于信息上的劣势，基层政府决策者为实现自身利益最大化必然会利用自己的信息优势来采取各种机会主义行为。因此，解决问题的根本出路是，理顺政府间权力划分关系，对基层政府所处的双重委托链条进行调整，由目前基层政府主要对高层政府负责的纵向委托链条转向基层政府主要对权力机关负责的横向委托链条，即虚化纵向委托链条，实化横向委托链条，由此来降低监督者和被监督者之间信息不对称的程度，使监督者不仅可以观察到基层政府行为的结果，还可以观察到基层政府的行为过程，而且通过直接消费基层政府提供的公共产品还可感受基层政府行为的有效程度，从而使基层政府的行为能得到相对更有效的监督和更为科学合理的评价。这是纠正基层政府投资行为扭曲的治本的办法，也是西方市场经济长期积累下来的治理国家公共事务的基本经验。