海峡两岸保险监理的策略

作者：徐淋琳 单位：中国保险监督管理委员会厦门监管局

5月，国务院下发《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》，将加强两岸经济全面对接，推动两岸金融合作迈出实质性步伐提升到战略高度。11月，两岸金融监管部门签订了《两岸金融监管合作谅解备忘录》(MOU)、签署《海峡两岸保险业监督管理合作谅解备忘录》，再次明确了两岸保险监管部门合作的基本框架。2010年6月两岸签订《海峡两岸经济合作框架协议》（ECFA），为两岸建立了经济、贸易和投资合作的制度框架，金融机构准入问题也在其中得以明确。同年10月，中国保监会与厦门市政府签订《关于建设厦门保险改革发展试验区合作备忘录》，明确了厦门保险业在建立两岸区域性金融服务中心中的功能定位、发展方向和目标任务，以及改革创新的重点领域。配合两岸经济合作制度化建设进程，两岸的保险合作也取得全面进展，2010年9月大陆首家台湾独资保险公司富邦财产保险有限公司获批在厦门设立总部，大陆QDII获准投资台湾有价证券；台湾方面则开放台湾保险业承保大陆被保险人，允许大陆保险公司赴台设立代表处或参股台湾保险业，开放台湾保险业投资大陆有价证券(在核定投资额度内)。2011年12月,国务院批准实施《厦门市深化两岸交流合作综合配套改革试验总体方案》，涉及多项保险创新试点措施，进一步推动了两岸保险交流合作和厦门保险改革发展试验区建设。综上所述，这一阶段两岸的保险合作取得了实质性突破，在制度化、常态化的新阶段破除了以往大陆单向开放的局面，呈现出双向开放、业务交叉的特点，大陆保险机构得以进驻台湾，两岸保险资金也将互相投资对方的证券市场。换言之，两岸保险合作的过程亦即区域保险市场自由化的进程，按照这一路径，目前两岸保险合作已逐步涉及市场准入、经营范围开放和保险资金投资自由化等领域，如果进展顺利，未来甚至有进一步自由化，最终脱离区域限制，建立离岸保险市场的可能。区域保险市场自由化必然带来全新的风险点，大陆保险监管将面临全新的挑战。

海峡两岸保险合作深化带来的新风险

两岸保险合作“引进来，走出去”的方式，使大陆保险市场面临引入台资保险公司的“内部”风险和大陆保险公司赴台展业的“外部”风险。一方面，台资保险公司进入大陆，必然与大陆保险公司展开激烈的市场竞争，而其长期形成的经营策略也可能与大陆的保险发展政策存在不一致，这是“内部”风险；另一方面，不管大陆保险公司是以目前被允许的合资参股，还是未来以控股、独资等其他直接投资方式进入台湾保险市场，或是以合格境内机构投资者（QDII）的身份进入台湾证券市场，都将面对区域化投资的特殊风险：（一）直接投资风险。依据国际投资理论，大陆保险公司对台直接投资主要应防范经营风险、汇率风险和政策风险。其中，经营风险是指企业在进行对外投资的整个过程中，由于市场条件变化或管理、决策失误导致企业遭受经济损失的可能；汇率风险是指经济实体以外币定价的资产、负债、收支、未来现金流的本币价值，因货币汇率波动产生损失的可能性；政策风险则是指因政府政策变化而造成投资的经济损失。由于台湾保险市场的成熟度相对较高，大陆保险公司要在台湾经营，必然要克服经营习惯、实务运作能力、内控能力上的不足，面对当地激烈的市场竞争，同时还要承受两岸货币汇率变化及政策变化的风险。（二）证券投资风险。虽然目前大陆保险业QDII只获准以香港市场为主要投资区域，但未来若放开大陆保险公司投资台湾证券市场，其投资范围可能包括台湾货币市场工具、债券、股票、期货期权甚至其他金融衍生产品，显然与大陆金融市场相比，其将接触到更多种类、更复杂、风险程度更高的金融产品。除了要面对金融产品本身的风险之外，还要提防资本市场的系统性风险带来的损失。一旦所投资的金融资产发生损失，将直接影响到大陆保险公司的盈利状况甚至偿付能力。在这次国际金融危机中，大陆金融机构由于海外投资组合配置等原因受到美国次级债的影响有限，但随着对外金融投资渠道的不断放开，海外证券投资的风险将进一步扩大。（三）跨区监管套利风险。由于两岸在保险监管体系、标准、程度上的差异，加之随着两岸保险合作交流的深化，依靠单方的保险监管部门已经难以实现对保险机构的全面监控，这可能诱发两岸保险公司的监管套利行为，即选择监管环境相对宽松的市场从事某些经营活动，以规避监管从而取得超额收益。监管套利是由监管体系的缺陷导致的，其对金融市场的发展有利有弊，即其加快了金融市场创新的步伐，同时也带来消极的影响，目前跨区监管套利行为在两岸保险公司中都有可能发生。

新形势下加强保险监管的政策建议

“内部”风险与“外部”风险使得保险监管部门必须同时解决两方面的监管问题。在“内部”监管方面，目前实施的《保险法》、《中华人民共和国外资保险公司管理条例》、《保险公司管理规定》、《财产保险公司保险条款和保险费率管理办法》等对外资（含台资）保险公司具有约束力的法律法规，已经建立了与大陆保险公司相同的以市场行为监管、偿付能力监管、公司治理结构监管为支柱的较为全面的监管体系。在“外部”监管方面，由于目前大陆保险监管仍是以保险机构主体监管为主要方式，虽然对大陆保险市场的风险防范与化解有了较为完善的措施，但针对区域化保险投资风险的监管还有所欠缺。因此，建议通过以下方面着手加强监管：（一）关注“共同框架”，加强对跨区域保险机构的监管。2009年6月，国际保险监督官协会(IAIS)开始着手建立“国际保险集团监管共同框架”（以下简称“共同框架”）。目前“共同框架”总体架构已经完成，包括适用范围、集团结构和业务、定量及定性要求、监管合作和配合、规则实施方式五部分内容，未来将从定性、定量两个角度，实现对“国际活跃保险集团”整体风险的全面评估。前三部分内容属于保险集团监管规则部分，要求“国际活跃保险集团”对集团内所有法人实体组织架构、业务活动、内部交易进行自我评估，并综合定性、定量方法，从财务报告、偿付能力、公司治理、内部控制等方面制定出监管框架。虽然目前大陆保险公司还未达到“国际活跃保险集团”的“国际化”标准，但在未来是必然趋势，而目前参照欧盟偿付能力Ι的监管方法并不能实现对保险机构区域化投资风险的全面监管。因此，建议密切关注“共同框架”的进展，逐步推动保险监管制度向“共同框架”接轨，为防范经济风险的跨区域传导，也为未来“共同框架”的全面实施做好准备。（二）借鉴“共同框架”，强化对监管套利的协作监督。鉴于监管套利对金融市场的发展有利有弊，监管的重点应在于对其积极作用进行有效引导，同时杜绝其消极作用，比如在适度放松对金融创新管制的同时严防过度创新带来的风险。监管套利是由监管制度缺陷导致的，因此要实现对监管套利的有效监管，首先应增强两岸金融监管的协调性。目前大陆实行的是“一行三会”的分业监管方式，台湾则是由“行政院”“金融监督管理委员会”，统合银行、证券和保险监管局以逐渐实现一元化监管目标，可见两岸保险监管体制差别较大，因而先从加强两岸保险监管协作入手是比较可行的做法。目前，两岸虽已签署保险监管合作的相关文件，但对协作的详细规则、形式、内容仍然缺乏具体指引，由此建议跟踪借鉴“共同框架”中关于“监管合作和配合”的内容，明确两岸监管合作的主要内容：一是确定对跨区经营保险集团的监管职责分工，在对大陆保险集团监管上，由大陆承担对整个集团监管的职责，台湾方面则负有积极配合义务，双方在监管合作中应实现信息共享、履行保密义务；二是将监管联席会议制度化，基于大陆保险集团财务、公司治理、风险管理状况而制定监管措施。（三）完善两岸监管合作的制度化机制。两岸保险监管合作机制是通过两岸保险监管部门签订备忘录的形式最终明确的，而备忘录是两个地区确立经贸合作关系的常见方式，是基于双方的信誉而有效的，并不具备法律效力。而且，两岸目前已明确的保险监管合作内容，虽涵盖了交换讯息、互设机构、检查方式、业务交流、危机处理等方面，但仍只是框架性的合作要求。因此，两岸保险监管合作的制度化机制仍需要完善，当前至少应明确三项具体内容：一是明确保险检查处分的职能分工。目前两岸已同意对互设分支机构进行检查，但在对是否违法违规的认定与处分上，很可能会因两岸法律规定的差异而产生不协调的问题，对于协调的途径还需要在制度上进一步予以明确并落实。二是明确争议处理机制。两岸已允许台湾保险业承保在台大陆被保险人，这种跨区业务容易产生相关纠纷或法律诉讼，由于两岸法律体系的差异，两岸对纠纷的处理、法律的裁定很可能产生争议，为了保障大陆被保险人的合法权益，必然要将这类争议的处理方式制度化。三是明确机构准入监管的信息共享机制。目前大陆要求台资保险公司申请设立时，申请人需提供台湾主管当局对其符合偿付能力标准的证明和对申请的意见书。大陆能否对台资保险机构在市场准入上实施有效监管，关键在于能否获取对方真实、准确的信息。因而，这方面信息共享的开放程度决定了机构准入监管的效率，而这需要通过制度加以保障。