厦门“金包银”实验

厦门对成片开发的工业集中区中的村庄，采取“金包银”的模式，探索出了一条在加快推进工业化、城市化进程中，解决征地拆迁难题、杜绝“城中村”再现、增加农民收入、受到农民欢迎和拥护的建设社会主义新农村的新路子。

[案例]

“金包银”的含金量

2006年底前，厦门市将陆续对13个行政村实施“金包银”工程，“金边”建筑面积160万平方米。仅同安、翔安两区总建筑面积可达142.5万平方米，受益农民2万多人。

成片开发，最现实的问题就是必然面对征地拆迁、补偿、农民未来的生活和出路等一系列难题，从长远看，还涉及到开发区外来员工的居住、生活问题，这些问题处理稍有不慎，就会变成“地雷”。在已建成的开发区边缘地区，“握手楼”、“城中村”随处可见，存在脏乱差和诸多安全隐患。

为了解决上述问题，在较短时间内实现快速推进，福建省委常委、厦门市委书记何立峰在多次调研后提出实施“金包银”工程的设想，并在市委全委会上形成决策后开始尝试。为确保“金包银”工程的顺利进行，由市委农办、市建设局等部门共同拟定了《关于实施“金包银”工程的指导意见》，对工程的概念、范围、工作程序、措施等方面予以进一步明确，同时提出了实施“金包银”工程的一些扶持和优惠政策。

“金包银”，从这两个贵金属的字面上，很难读出具体内容。实际上，这是配合厦门新一轮跨越式发展，为解决被征地农民生产生活出路问题而推出的一项惠民、民心工程，从名称设计到实际操作更多体现了对老百姓的“关心、关怀和关照”，即在工业集中开发区等成片建设的区域，保留村庄居民点，通过“金”的建设和“银”的改造，进一步落实人均15平方米的农民预留发展用地政策，在为工业区提供配套的同时，使村庄内部环境得到改善，农民生活水平得到提高的一项重大措施。其中“金”是指政府通过统一政策、统一规划、统一标准、统一建设，在紧邻工业集中开发区的村庄，建设“底层店面上部公寓”的商业用房，提供给村民作为经营性收入的来源；被征地农民通过享受征地拆迁政策和征地拆迁补偿款的投入，基本实现“三个一”，即每户被征地农民有一套居住用房、一套公寓（可用作出租）和一个店面（或一定量的经营性项目股份）。“银”是指就地改造的村庄，“金”里面的村庄按照建设新农村的标准进行改造，就地实现城市化，经过环境整治也可以具备银的价值。

在具体落实和方案的设计过程中，“金包银”工程充分考虑到如下几方面因素：一是保持“金边”与“银里”的协调统一。“银里”的改造和升级，统一做好交通、市政工程、公共服务设施的规划建设。二是保全农民利益。“金边”建成后按成本价移交给村集体，由村集体采取实物或股份制形式配售给村民，让村民直接受益。三是保证集体资产不流失。村民若自动放弃购买权利，其份额只能由村委会享有，其他个人和组织不能以任何名义参与配售。四是保护弱势群体利益。对困难村民，鼓励金融部门向其提供贷款，各区可成立担保公司给予支持。对于部分无力购买的村民，可将股份作为抵押向银行贷款，经营收益先用于还本。

自2005年下半年实施“金包银”工程以来，两个工业园区开发建设迄今为止没有出现一起因征地拆迁引发的农民上访事件，取而代之的是农民主动关心开发区建设情况，为自己的村庄没有纳入开发范围而叹息，希望早日加入“金包银”工程行列。用当地农民的话说：“政府在征地中采取‘金包银’的做法，不仅解决了我们的后顾之忧，更让我们看到了生活的好前景，我们当然开心，当然支持，当然要放鞭炮庆祝了。”三个当然，足见“金包银”工程深入人心，深受广大农民欢迎。

[解读]

“金包银”工程的创新意义

通过“金包银”项目的实施，在尊重被征地农民离土不离乡意愿的同时，切实维护好被征地农民的利益，让被征地农民成为资产的所有者、开发区建设的直接受益者和工业化城市化的拥护者，促进了农村的发展和长治久安。“金包银”工程通过市、区财政扶持，鼓励和引导被征地农民以征地款集资入股建设通用厂房、外口公寓、商贸设施等物业经营项目，在确保被征地农民“安居”的同时，使其有可持续的收入来源，解决了被征地农民生活的后顾之忧。

“金包银”工程的实施，不仅使被征地农民因工业集中开发区的建设而得到了“三个一”，同时，农民的公寓、店面等物业都是直接为工业区服务的，物业收入将随着工业集中区的发展而水涨船高，成为开发区建设的直接受益者。同时，通过逐步对“银里”即村庄的改造和“村改居”、鼓励农民从事直接为工业集中区服务的第三产业、组织农民参加基本养老保险和医疗保险等措施，实现被征地农民“居住社区化、资产股份化、务工非农化、福利社保化”，将农民利益与工业化、城市化紧紧连在一起，探索出了在推进农村工业化、城市化的进程中，维护好实现好发展好被征地农民根本利益的新途径。

“金包银”工程的实施，改变了以往就“三农”抓“三农”，以及在推进农村工业化、城市化进程中的惯性思维模式，开创了充分发挥政府和农民两个积极性，共同解决被征地农民生活出路的新模式。这种模式即统筹城乡发展，在让被征地农民离土不离乡、就地城市化的同时，通过政府引导和推动、农民参与投资和直接受益的“金包银”工程，使被征地农民生活有保障，创业有基础，致富有奔头。比如位于同安株厝自然村的“金包银”工程，其中“金边”工程规划模式为底层店面、上层公寓。工程建成后，可为失地村民提供16间店面、每间店面126平方米出租，每月可收租金约10560元；以及中小套房和公寓115套、每套面积33平方米出租，每月可收租金约37950元；两项合计每月总收入48510元，加上农民在工业集中区企业务工、从事直接为工业集中区服务的商贸、餐饮等第三产业的收入，基本解决了株厝村65户278名被征地农民的生活及生产出路问题，并且将随着工业集中区的发展，不断提高生活水平。

与工业集中区同步规划建设的“金包银”工程，由于其服务对象一开始就界定为进城务工农民，其规划、设计、建设立足于低成本和实用，加上其用地是农村发展用地，与城市生活区有着明显的成本落差，将大大减轻工业集中区务工人员的生活负担，降低了进城务工农民融入城市化进程的门坎，在满足进城务工农民最基本的生活需求、为入住工业集中区的企业提供低成本劳动力的同时，也在一定程度上为全国建设社会主义新农村作出了贡献。

“金包银”工程在进城务工人员参与城市化建设的同时，分享城市化的成果。而且使被征地农民手中的“发展用地”真正在城市化进城中获得了发展权，可以获得合法的收益。另一方面，“金包银”所提供的外口公寓和配套商业设施，使进城务工农民能够生活在当地政府认可的低成本生活区中安居乐业，避免了生活在“城中村”的“违建”房屋而惶惶不可终日和“脏乱差”之苦，为构建由城市市民、被征地的当地农民和进城务工农民共同参与、共同分享的和谐社会，进行了有益探索。

[启示]

“金包银”工程能否推广？

厦门市“金包银”工程直接的结果是：农民普遍拥护，减少了因征地拆迁而产生的矛盾。从现实情况看，厦门推进以工业化带动农村发展，实现农民生活方式转变和农村就地城镇化改造的“金包银”工程，具有可行性和操作性。那么，“金包银”工程的做法是否带有普遍性？是否值得各地借鉴，在各地推广？对各地建设社会主义新农村、加快推进工业化城市化是否有启迪作用呢？

“金包银”工程坚持将旧村改造与工业区企业职工生活需求结合起来，明确了失地农民在大开发中的地位和作用，使失地农民变被动为主动，让失地农民在与开发区形成利益统一体的过程中，由阻力变成强大的发展动力。同时，“金包银”工程充分考虑到不同发展条件下，具体适用范围不同、方法的不同，针对厦门岛内与岛外不同经济发展水平，分别制定了“金包金”和“金包银”两种具体模式。

因此，厦门“金包银”工程不仅是一种具体方法，它更是一种“将农民的利益放在第一位、将农村城镇化与工业化有效结合起来、将工业发展与农民长远利益统筹考虑”的可以参考借鉴的工作思路，各地可以参照其实质内涵，根据自身的实际情况，进一步探索出适应不同发展阶段和条件、具有地方特色的新农村建设模式。

（作者：厦门市经济研究所副所长）