关于农村乡镇由“灰色人大”向“绿色人大”转型的理性思考

摘要：乡镇人大是我国基层权力机关，在新农村建设基层民主政治过程中充当着重要角色。本文立足于建设社会主义基层民主政治的视角。结合当前社会发展概括阐述我国乡镇人民代表大会的发展历程，从监督状态、职位认可和精英主政等不同角度分析现行乡镇人大在发展过程中所呈现的若干问题（即“灰色人大”），并在此基础上提出理想乡镇人大即“绿色人大”的理念设计，再重点探讨农村乡镇由“灰色人大”转为“绿色人大”的几点思考建议，以期能为完善我国人民代表大会制度和建设我国基层民主政治提供有意义的参考。

关键词：乡镇人大；基层民主；“绿色人大”；“灰色人大”

乡镇人民代表大会（以下简称乡镇人大）作为我国最基层的国家权力机关，与人民群众直接接触的机会甚多，是掌舵基层政府治理、直接实施民生建设的一线平台，在一定程度上更能代表人们的真实需求。因此，如何践行好乡镇人大的法定职责以及如何有效发挥乡镇人大在基层政治生活中的主导功能对稳定我国基层政治建设和推动社会民生事业发展具有重要意义，与此同时，对进一步研究和完善我国人民代表大会制度也具有重要思考空间，值得我们深入探讨。

一、我国乡镇人民代表大会的发展概况

乡镇人大是对我国基层国家权力机关的概称，主要包括乡级、镇级和自治乡的人民代表大会。乡镇人大由乡镇区域范围内的选民直接选举产生，具有较强的直接民主性。建国以来，我国乡镇基层人大组织在社会各方力量的助推下，经历了多次转折和兑变，逐渐成长起来。表1为我国乡镇人大发展历程的概况：

从上述图表分析可知，我国乡镇人大发展已取得了较大的进步，尤其是自2004年第四次修正地方政府组织法以后，乡镇人大发生的变化更为显著：人大每届任期改为5年后将有利于较为长期地规划社会建设和稳定政治发展；组织法在第9条用13款明确规定了乡镇人大的职权，方便其更好地履行职责；专委会委员任命方式的创新进一步体现了民主与集中的主政原则；常委会的工作界定更好地帮助了乡镇人大开展日常工作和应急策略。整体而言，乡镇人大的工作开展更加规范和有章可循，与建国初期相比，其进步意义不可忽视。

二、乡镇“灰色人大”在基层民主政治建设中存在的多元障碍分析

尽管乡镇人大的职能体系日益健全，工作机制逐步完善，但在实践发展过程中仍然患上了“灰色人大”的弊病。所谓“灰色人大”是指农村地区的乡镇人大不能起到履行法定权力的职能，在乡镇的“潜规则”下迷失了监督政府行政的有效性方向，使得人大工作难以在实践中开展，以及人大代表的身份得不到相应认可，角色得不到正确定位等一系列破坏基层民主政治建设，不利于乡镇政府和谐发展的现象。目前的乡镇“灰色人大”主要存在以下几大病症，是我们亟待攻克的难题。

（一）乡镇人大难以履行监督（审查）职能

根据2004年第四次修正的《地方组织法》第9条明确赋予了乡镇人大的职责，如：“审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告；决定本行政区域内的民政工作的实施计划；听取和审查乡、民族乡、镇的人民政府的工作报告”等。不言而喻，监督权是宪法和法律赋予地方人大的重要职权，不想监督、不敢监督，或监督不力，都是失职的表现。按照规定，人大本该是监督政府工作的，但实践中人大却成了基层政府的下属，不少乡镇领导把人大的有效监督看成是与政府工作的“对立”。由于乡镇人大与政府的关系成了潜在的上下级关系，人大代表人民履行监督职权也就成了一种走马观花的形式。不仅如此，部分乡镇党委政府由于是直接执行上级政府的命令指示，没有将人大工作纳入议事日程，使乡镇人大开展工作处于“说起来重要，干起来次要，监督工作就没有必要”的灰色被动局面。特别是在乡镇财政的监督方面，乡镇人大的监督职权更是乏力。

（二）乡镇人大的地位难以得到肯定，代表的身份难以得到认可

当前，在农村乡镇实践工作中不可避免地存在一种现象，即党委、政府和人大之间角色界定不清职能体系不够明确，以致乡镇人大的地位难以得到肯定，人大代表的身份尤其是村级推选的基层代表的身份难以得到有效认可，这在很大程度上严重影响了乡镇人大的作用发挥。现实中，党委书记、乡镇长、人大主席是同一级别的干部，但在乡镇级政治生活的“潜规则”中，人大主席（主任）的职位通常被党委书记兼职取代，在乡镇大小活动事务中其排名远远低于党委书记和乡镇长，且甚至成了上级组织安排退居二线干部的处所，实际上它就是可有可无的闲职。在老百姓的口碑中，经常会听到乡镇党委、乡镇政府，却很难听到乡镇人大这个词，人们遇到困难时也总是去找党委政府却从不找乡镇人大商量。其实，人大的地位得不到应有的肯定，代表的身份不被众人所认可等弊病的繁殖与乡镇人大缺乏实质的权力掌控不无关系。

（三）乡镇人大缺乏创新机制，难以开展日渐复杂的工作

与其他人大机关相比，作为最基层的乡镇人大是接触群众最为广泛的一个平台，能够及时了解民情，掌握真实的社会信息，这对乡镇人大的发展是有利的，但如果不会有效把握，也会很容易将此利转化为彼弊。因为，随着经济、政治、文化等事业的繁荣发展，社会的复杂程度也在与日俱增，这就需要掌握社会第一手信息的乡镇人大不断创新机制，及时处理好复杂信息，并有效地开展相关工作。另一方面，从乡镇人大自身而言，它是缺乏创新的。由于人大工作人员多是由原来的行政干部转行而来，缺乏一定的专业技能，在工作中瞻前顾后，难以放开手脚，唯恐出现纰漏，总是倾向于按部就班地工作，不能科学处理基层政治生话中产生的新问题和难问题。“灰色人大”所呈现的这些弊病在很大程度上不利于乡镇人大政治活动的创新发展，且不可避免地会阻碍乡镇基层民主政治建设。

三、对乡镇“绿色人大”的理念设计

“灰色人大”所存在的种种弊端已影响到我国基层民主政治建设的发展路径。基于此，本文提出了在乡镇人大组织中发展“绿色人大”的理念。所谓的“绿色人大”是这样一种设计——提倡由专业、理性的政治人来掌舵乡镇人大，优化人大代表结构，鼓励人大代表创新工作；同时，充分发挥人民代表大会的制度和法律优势，严格践行对基层政府机构的监督领导职能。“绿色人大”绘制了乡镇人大科学发展的蓝图，代表乡镇人大正义的和理想的一面，将之践行则可以有效除去“灰色人大”凸显的政治病毒，使乡镇一级的人民代表大会能够真正为人民提供切实的服务，笃实完善基层民主政治建设，并以此来重塑乡镇人大的地位和形象。

乡镇“绿色人大”的优越性主要表现在以下几个方面：第一，作为乡镇一级的最高权力机关，它以获得上级的权力赋予为前提来协调事实上掌控乡镇实权的党委和政府之间的权利义务关系；第二，乡镇人大代表皆来自思想意识创新、密切联系群众、了解群众生活的“精英政治人”而非由观念保守落后、脱离群众路线的行政干部来组织工作。只有让理性的政治人来主持工作，乡镇人大才能反映人民的真正需求偏好，才能代表群众的根本利益所在；第三，“绿色人大”的宗旨是踏踏实实地为群民提供正义的服务，科学规制乡镇人大的工作，并在乡镇党政的协助下有主见地开展工作而不是从属于基层政府的指令安排，使自己处于颠倒的被动局面。

由此可见，“绿色人大”对我国乡镇基层民主政治建设具有重要启示意义，在乡镇人大追求理性发展的环境下，我们有必要将其从“灰色人大”过渡到“绿色人大”，实现基层人民代表大会的一次科学升华。

四、关于乡镇人大由“灰色”向“绿色”转型的几点思考

（一）分权制衡，民主监督，进一步提高乡镇人大的霞职能力

通过对“灰色人大”所存在的弊端分析，我们不难发现乡镇人大缺乏监督职能其实在本质上是较为缺乏实际可供掌控的权力。他们在每年的人大例会上只能趋于形式地举举手、拍拍掌，连发言人也是事先预定好的“同志”。一个权力缺失的人大毫无疑问不会具有替民众说话办事的能力，它只能做政府掌舵者的侍从，而不能有效监督基层政府的行政工作，更不能合理地维护老百姓的利益。我们不应该满足于乡镇人大名誉上的“最高权力”，而应该专注于它究竟掌握了多少实权。因此，我们应该合理定位乡镇人大、党委和政府之间的权力界限，在权力制衡中作好民主监督工作，以便进一步提高农村乡镇人大为民服务的履职能力。

首先，宪法规定我国是由中国共产党领导的人民民主的国家，在乡镇人大与党委之间，人大应该在党委的指导原则下结合当地经济和社会实情开展本职工作，避免自身发展成为被“越权”和“错权”的“灰色人大”现象。其次，在乡镇人大与政府之间，人大应参与当地社会问题的调研，随时监督政府的行政工作，以此来不断提高基层政府依法行政的水平。最后，我们还应通过开展听证会、研讨会等形式的活动来发动群众参与监督乡镇人大的各项工作，在监督过程中乡镇人大也应诚恳接受群众意见，积极采纳好的建议和方法。

（二）完善法规，依法主攻，努力营造乡镇人大的法治氛围

法，是政治生活的灵魂，是民主政治得以发展的根源。“灰色人大”之所以在农村乡镇逐日流行，很大程度上是因为与乡镇基层政治文明发展相关的法律法规尚不健全。为了提高基层人大的政治活力，充分发挥其在新农村民主政治建设环境中的作用能力，我们有必要进一步完善地方法规，为乡镇人大重塑一个法治的工作氛围。

由于受地缘因素的影响，我国基层政府具有多样性和复杂性的特点，如条件允许，应因地制宜地在对农村基层政治生活进行充分调研的基础上分别制定《乡组织法》、《镇组织法》以及《民族乡组织法》等。在法律设计中明确各地乡镇人大的设置标准、工作程序，规定基层人大组织的基本职责权限并对人大行使权力的限度和内外监督方式做出理性安排。另一方面，由于在基层人大组织中常任主席团在人大日常工作中发挥着重要作用，我们在完善基层组织法规的过程中应着重处理好乡镇人大常任主席团的制度安排等事项。如：主席团成员应尽量控制在3～5人，基层人大常委应进行专职化工作，主席团定期组织召开人大会议，研讨当地近况，以便迅捷高效地解决基层民主政治建设中遇到的实际问题。只有当地方基层组织的规章制度得到进一步完善，当乡镇人大能够依照规则主持政务，才能真正营造好乡镇人大的法治环境，才能实现乡镇人大由“灰色”向“绿色”的理性转型。

（三）创新人才，精英掌舵，促进乡镇人大科学发展民主政治

我国现阶段正处于城乡二元结构不断完善发展的时期，各种情况各种难题纷繁复出，新农村建设对精英的需求和对民主生活的渴望愈来愈强烈，这就需要我们乡镇人大基层组织引进优秀人才，让精英掌舵，科学发展基层的民主政治。由精英代表领导乡镇人大开展各项工作，将在很大程度上有效激活基层政府的政治生命，从而顺应现代化农村建设的发展需要。

具体而言，在乡镇人大中引进精英人才应该做好以下几点：首先，把好乡镇人大的人口关。每届由群众直接选举人大代表之前，政府相关组织应做好选举宣传工作，公开候选人名单及其相关信息，让群众在充分了解代表候选人的基础上投选精英人才代表人民利益去参与基层人大工作。其次，在任人大代表应杜绝足不出户地专注于教条化会议讨论和活动的“灰色”行为，在实践工作中积极与一线乡民沟通交流，随时了解和掌握底层人民生活状况，以便科学指导乡镇基层政府工作。最后，乡镇人大主席的任职与履职是关键。我们应正确处理好党、政与人大之间的工作关系，设立人大专职主席，由观念创新、能力卓越的精英担任，主导基层民主政治建设与发展。

综上所述，乡镇人大组织的建设和完善直接关系到我国社会主义基层民主政治建设的发展，它由“灰色”向“绿色”的转变是一个循序渐进的过程，需要我们长期坚持，逐步完善。关于如何正确发展乡镇人民代表大会，使之工作运行变得更加高效和民主是一个深而广泛且具有现实意义的课题，值得我们进一步研究和探讨。