主体功能区建设研究述评

[摘要]自从推进主体功能区建设的命题提出以来，学术理论界从不同角度阐述不同观点，对主体功能区建设提出的背景、内涵及其作用等一系列重要问题进行了广泛而深入的探讨。主体功能区建设还需要在定期调整机制和横向生态补偿机制、主体功能区的立法等方面做进一步的研究。

[关键词]主体功能区；主体功能区划；区域协调发展

[中图分类号]F061.5　[文献标识码]A　[文章编号]1007－5801(2007)06－0067－04

国家“十一五”规划《纲要》提出将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和区域开发绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。本文拟对主体功能区划规划工作推进中涉及的一些重要问题做一简要述评，以推进主体功能区建设的深入研究。

一、主体功能区建设的基本情况

(一)关于主体功能区建设提出的背景

针对主体功能区建设提出的背景，理论界从我国客观现实及发展趋势入手，结合基础理论。全方位地展开了研究和探讨。

1、发展契机。目前，我国部分行政区由于利益驱动和追求政绩，地区之间各自为政、重复建设，带来恶性竞争和无序开发。严重制约了区域协调发展。开展主体功能区建设正是针对不同地区的资源环境承载能力、开发密度和发展潜力，实行不同的发展速度、目标、模式和政策，以切实缓解各地区的盲目攀比和发展冲动，促进区域统筹发展和科学发展的落实。

2、客观背景。我国资源稀缺而且空间分布不均匀，由于人口数量的快速增加，再加上粗放型的经济增长方式，使得我国资源环境矛盾日益突出。主体功能区的划分充分考虑各地人口、资源和环境的承载力，将自然资源与环境因素纳入区域管理的评价体系中，目的是从根本上避免资源的过度开发。主体功能区的提出有利于更好地解决资源环境和经济发展的冲突，是可持续发展战略在地域上的体现。

3、认识创新。中央关于“十一五”规划的建议提出了“优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发”概念，这是对国土空间开发理念和模式的重大创新。它借鉴了西方国家对空间开发进行严格限制的成功经验，提出对经济过密的地区着重进行优化调整，对生态脆弱的地区实行限制开发，对自然保护区实行禁止开发的新思路，结合我国以往有关国土空间规划的理论和方法。为我国主体功能区建设的研究奠定了基础，是我国现阶段加强国土空间管理的一项重大创新。

(二)关于主体功能区的性质

学术界对主体功能区的性质展开了探讨，以资源承载力和现有开发密度、发展潜力为指标，研究者阐述了对主体功能区性质的不同看法。

1、功能区。一些学者试图借鉴国外的功能区划分方法来划分主体功能区，以强调主体功能区的主体功能作用。但由于许多国家在进行功能区划分时，主要依据相互作用指标，这种识别方法不适用于主体功能区的划分，并且“主体功能区”这个概念在西方国家没有可供参考的成例，因而受到部分研究者的批判。

2、功能区兼类型区。有研究者提出，主体功能区具备经济类型区和功能区的双重属性，属于典型的经济类型区。不同于综合经济区。具有区内发展条件和经济特点的相对一致性。同时主体功能区又是按照它在全国或上级区域中所承担的不同主体功能而划分的功能区，因此，不同的主体功能区又有不同的功能定位和发展方向。

3、类型区。主流观点界定主体功能区为类型区(专业术语称“均质区”)，区别于功能区。主体功能区是以区内质的相同性和区际的相异性为依据，以资源承载力和现有开发密度、发展潜力为依据划分的功能区。在自然景观和经济景观上呈现类型差异性，所以主体功能区的性质应属于类型区。

(三)关于主体功能区的定位

主体功能区和“三大地带”、“四大板块”是我国在不同时期提出的区域战略，侧重点不同，三者并不冲突。而且主体功能区是对“四大板块”空间格局划分的细化，是考虑资源承载力前提下对“四大板块”的一种完善。在四大板块政策支持的基础上，主体功能区通过对地域单元制定有针对性和差别化的区域政策。来促进区域形成多元化的发展模式。主体功能区只有和“四大板块”相结合，才能共同促进区域经济协调发展。

但是，也有部分学者对主体功能区在区域协调发展战略中的地位提出质疑，认为划分主体功能区有利于强化区域调控，但是单纯依靠主体功能区建设未必能较好地实现区域协调发展战略。有学者提出在主体功能区的基础上应进一步划分问题区域；还有学者提出要定位自主创新功能，建立创新枢纽城市，补充四大主体功能区定位的不足，由此促进区域经济的协调发展。

(四)关于主体功能区的作用

目前，学术界对主体功能区的作用还没有形成一致的看法。理论界对此各抒己见。

1、主体功能区的作用。研究者普遍认为主体功能区的作用主要有以下四点：促进区域的分工与合作，优化资源空间配置，引导生产要素有序流动，构建合理的地域分工体系；优化区域开发秩序，实行空间管治，规范城市发展规模，形成合理空间开发结构；创新区域管理模式，分类管理和调控区域，实施差别化的区域政策和绩效考核标准，推动区域经济协调发展；实现区域可持续发展，促进人与自然和谐发展，引导经济布局、人口分布适应自然，逐步实现人口、资源、环境全面协调可持续发展的空间开发格局。

2、关于突破行政区划的争论。有学者提出，主体功能区划突破了传统行政区划的局限，可以打破行政区界限，消除行政分割。对此有学者提出异议，认为行政区划格局是国家空间(区域)治理的最基本格局，不可以没有行政区划，也不可以随意突破行政区划，两者都是政府协调区域矛盾的政策工具，只有基础与具体的区分，作用不可替代。

3、主体功能区作用的质疑。有学者认为主体功能区并非针对区域协调发展而设计的，其主要目的在于通过实行空间管治和分类调控，促进人与自然的和谐发展，规范和优化空间开发秩序。主体功能区建设将会进一步加剧空间不均衡，而且并非都能解决区域的发展问题，有可能加大西部大开发和落后地区发展的难度。

二、主体功能区建设研究的主要问题

(一)关于区域管理主体的讨论

目前，国务院涉及区域管理的部门有20多个，由于涉及区域管理的部门太多，为避免相关部门在主体功能区划分与管理方面的矛盾与冲突，研究者纷纷建言献策。国家发展和改革委员会宏观经济研究院课题组建议，由发改委确定分类政策总的方向和要求，国务院各相关部门制定具体的政策、实施细则、条例，还应适时成立负责主体功能区划的组织、管理、协调和评估的专门机构。中国科学院中国现代化战略研究课题组的《中国现代化报告2007》

则建议，设立类似于美国地区开发署这样的机构。有研究者认为近期应成立一个由专家、政府官员与非政府区域开发组织联合组成的区域政策研究院，专门研究主体功能区划分的基本空间单元、指标选择与区域等级等。将来成立一个由国务院总理直接领导的区域管理委员会，集中行使分散到各部门的区域管理职能。

(二)关于主体功能区的划分层级及划分标准的讨论

对于主体功能区划的层级，有研究者建议构建国家和省两级主体功能区划层级，中央和省级政府分别承担划分标准和分类政策的设计。中央政府制定划分国家一级主体功能区的全国统一标准。省级政府制定划分省一级主体功能区的标准。各省可依据“省级政府负责制定和实施针对本省主体功能区的分类政策、实施细则、条例，首先必须符合国家及主体功能区对于该区域的政策要求。同时又能根据本省实际情况保证政策设计上的灵活性和自主性”。

(三)关于主体功能区划的基本单元的讨论

目前，基本空间单元的选择没有明确。大多数研究者主张以市或县级行政区作为基本空间单元。一般认为市县层次较具操作性，尽管县级行政区内存在的类型差异也很大，选择以乡镇作为划区基本单元，操作难度和工作量很大，而且基本数据资料也不全，有可能缺乏数据的支持。国家发展和改革委员会宏观经济研究院的课题组认为。应该将国家和省两级主体功能区划都划到县级单位，因为县级单位相对稳定，数量、国土面积、经济实力和管理手段都比较适中。试点省份江苏省按照不同空间尺度划分主体功能区：一是以县为空间单元形成省域主体功能区；二是以乡镇为空间单元形成市域主体功能区：三是以网格为空间单元形成县域主体功能区。

(四)关于主体功能区的划分指标的讨论

主体功能区以资源环境承载能力、现有开发密度、发展潜力为依据进行划分，由于所涉及的变量和因素较多。指标难以量化，导致有关指标的选取存在很大的争议。部分研究者认为不同主体功能区不应追求统一的评价指标体系。只有优化和重点开发区的界定，才要综合考虑资源环境承载能力、经济开发密度和未来发展潜力等指标。有研究者以重要的区位和交通干线。表征经济发展条件较好的地区。主要考虑地区经济发展水平和土地资源承载能力的类型组合。并结合地区经济活动规模大小等因素，初步确定优化开发区域和重点开发区域划分方案㈣。限制开发区主要以生态环境的敏感性和脆弱性为指标。禁止开发区不用具体指标划分，它以国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家重点风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园、国家重要的湿地范围框定即可。

三、主体功能区建设还需进一步研究的问题

(一)主体功能区的立法问题

主体功能区建设目前尚缺乏制度保障。从国外经验看，区域政策一般都有相应的立法体系。通过立法来保证区域政策的权威性和执行力。我国在区域政策立法领域尚有空白，因此，在主体功能区建设实施的过程中必须同步推进立法建设，明确主体功能区的法律地位，健全与主体功能区建设相配套的法律法规。通过立法，确保主体功能区建设的各项工作全面落实和持续发展，确保推进主体功能区建设目标的实现。

(二)主体功能区规划的实施问题

全国主体功能区规划编制工作已经启动。规划是主体功能区建设的重要环节。但是主体功能区规划在实施层面上会遇到以下亟待解决的问题。

一是在主体功能区建设中的定位。规划有别于区划：区划是对一定地域进行空间单元的划分，而规划是对已划分好的区域进行产业发展和区域整体发展战略的方案设计及其实施对策。区划和规划是承上启下的关系，因此在制定主体功能区规划时，规划的评价指标体系不能同区划的指标体系相重合。

二是在规划体系中的定位。主体功能区规划从覆盖范围上和相关规划重合，所以在制定主体功能区规划时要尽量避免和相关规划的冲突。要形成以主体功能区规划为基础，其他各类规划为支撑，各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。

(三)区域政策体系设计问题

主体功能区功能定位的实现是要通过完善的宏观调控机制和市场机制来实现的。目前我国的区域政策大多带有浓重的行政色彩，还不适应构建主体功能区的要求，主体功能区的形成需要依靠政府和市场的合力作用。区域政策应积极引导形成一个有利于主体功能区形成的长效市场机制，明确限制不能开发的活动，给经济人提供可以自由发展项目的选择余地，而不是政府重点扶持项目，政府的作用只能是积极引导，而不能取代市场。

(四)建立定期调整机制问题

主体功能区需要有定期调整机制。区域发展是动态变化的，随着资源环境承载能力、现有开发密度、发展潜力指标的变化。四类主体功能区可以相互转化，同时四类主体功能区的范围也会发生变动。定期调整可以使区域的功能定位和自身条件(包括承载力、资源禀赋、发展潜力等)相匹配，实现区域管理的科学性和灵活性。

(五)建立动态监测机制问题

动态监测机制是定期调整机制的配套机制，定期调整机制要对地域单元的主体功能区划指标体系作动态监测，随着指标体系的变动超过一定幅度，及时对地域单元进行主体功能区定位的调整。这一机制的建立涉及动态监测机制的设立和指标体系变动幅度限界值的设置，定期调整机制可以根据区域发展和功能变化及时反馈信息和进行调整，以保持对空间开发秩序的有效调控。

(六)主体功能区的生态补偿机制问题

生态补偿机制是主体功能区建设的政策保障。目前我国的生态补偿机制主要是中央财政转移支付的纵向补偿，并且补偿标准比较低，无法调动限制开发区人民保护生态环境的积极性。只有健全生态补偿机制，提高补偿标准，发展纵向补偿和横向补偿相结合的多元化的生态补偿机制，国家才能均衡各区域经济利益关系，通过利益补偿机制实现区域经济发展的效率与公平的协调，实现区域生态公共服务的均等化。