论档案行政司法

【前言】论档案行政司法由文秘帮小编整理而成，但愿对你的学习工作带来帮助。1.1 档案行政司法的主体具有特定性，其主体是档案行政管理机关。特定性是指档案行政司法的主体是享有档案行政司法权的特定主体，档案行政司法主体必须经过法律授权。档案行政司法的主体是档案行政管理机关，而不是权力机关或司法机关。这一特点使档案行政司法同权力机...

摘 要：档案行政司法是档案行政管理和依法治档的重要内容。档案行政司法的作用是裁决公私争议纠纷、保障公民合法权益、减轻人民法院负担、监督档案行政执法。档案行政司法的范围主要包括档案行政争议和档案民事纠纷。档案行政司法的方式可分为档案行政裁决、档案行政复议和档案行政听证。

关键词：档案；行政管理；行政司法

“行政司法是指行政机关根据法律的授权，按照准司法程序审理和裁处民事和行政争议或纠纷，以影响当事人之间的权利、义务关系的行政法律制度。”[1]

档案行政司法是行政司法的一个组成部分。档案行政司法是指享有档案行政司法权的档案行政管理主体，按照法律、法规或者规章的规定，在其职权范围内按照司法化的行政程序，依法对档案行政争议或者档案民事纠纷进行处理的一类行政管理方式。

1 档案行政司法的特点

1.1 档案行政司法的主体具有特定性，其主体是档案行政管理机关。特定性是指档案行政司法的主体是享有档案行政司法权的特定主体，档案行政司法主体必须经过法律授权。档案行政司法的主体是档案行政管理机关，而不是权力机关或司法机关。这一特点使档案行政司法同权力机关对档案行政机关所进行的法制监督相区别，同时也使档案行政司法与由人民法院主持的行政诉讼相区别。

1.2 档案行政司法客体的有限性。档案行政司法的客体是档案法律规定的特定种类的争议案件，它只包括档案行政争议和档案民事纠纷。档案行政争议是指在档案行政管理过程中发生的档案行政管理机关与其相对人之间的争议。档案民事纠纷是指因档案事务而引起的档案行政相对人之间的纠纷。档案行政司法既处理和裁决档案行政管理机关和相对人因档案行政管理而引起的档案行政争议案件，又处理和解决档案行政相对人之间发生的档案民事纠纷案件。

1.3 档案行政司法性质的特殊性。档案行政司法性质的特殊性有以下两层含义：一是指相对于国家的普通司法而言，档案行政司法并不是典型的国家司法行为，而是特定的档案行政主体所实施的具体档案行政行为。档案行政司法主体裁决处理争议纠纷的权力属于行政权，并不是国家司法权。二是指相对于其他的档案行政行为或档案行政执法行为而言，档案行政司法行为又具有与法院的普通司法相类似的特性，档案“行政司法行为是一种特殊的具有准司法权的具体行政行为”。[2]如果将法院司法定义为严格意义上的司法的话，那么，档案行政司法则带有“准司法”的色彩。从处理方式上看，档案行政司法采用了法院司法常用的处理纠纷和争议的手段，如调解、裁决等；从处理程序上看，档案行政司法不同于一般的行政程序，而是类似于普通司法程序，是一种比一般行政程序公正、严格，但又比普通司法程序简便和灵活的特殊的司法程序；从效力上看，档案行政司法的准司法性表现为既具有行政强制性的一面，又有非终局性（即可诉性）的一面。

2 档案行政司法的原则

档案行政司法除应遵循行政法的基本原则外，还应着重遵循下列原则：

2.1 简便原则。简便、高效地处理档案行政争议和档案民事纠纷，是档案行政司法的主要作用。虽然档案行政司法带有准司法的色彩，但档案行政司法的本质属性仍是行政管理活动，而不是司法审判活动，它要求程序简便。档案行政司法虽然也要经过一定的程序和手续，但与普通司法相比，毕竟要简便得多。为与行政行为的迅速、效能相统一，档案行政司法必须坚持简便原则。它要求：第一，档案行政司法程序在合法前提下，应尽量做到迅速、灵活、简明，力求避免程序繁琐；第二，档案行政司法有关活动应考虑当事人的便利。

2.2 平等原则。虽然在档案行政关系中双方当事人的地位是不平等，但在档案行政司法关系中双方当事人则是处于完全平等的地位。无论是档案行政机关，还是被管理的档案行政相对人，无论是国家公务员，还是一般公民，同样都有向争议案件的审理机关说明案情，陈述理由，提供证据，提出请求的权利，同样，都有遵守行政司法程序、时限、形式等要求的义务。为保证档案行政司法平等原则的实现，履行档案行政司法职能的档案行政管理机关要做到：第一，接受当事人对档案行政司法的合法请求。第二，在档案行政司法过程中向双方当事人告知和讲解他们的权利和义务，例如，作出决定前的辩护权、对案件裁决的申诉权。第三，严格依法办事，不偏袒任何一方。这一点非常重要，因为档案行政司法往往审理的是以档案行政管理机关自身或下级档案行政管理机关为当事人的案件，这就更加要求档案行政司法主体不能偏袒本机关或下级档案行政管理机关。

2.3 回避原则。档案行政司法是带有司法特征的行政行为，应当遵循司法程序中的回避原则。它是指主持审理的人员，如果是本案当事人或当事人的近亲属时，或是与本案有利害关系，以及与本案当事人有其他关系，可能影响案件不正确处理的，必须回避。回避有两种形式：自行回避和当事人口头或者书面方式申请他们回避。

3 档案行政司法的作用

3.1 裁决公私争议纠纷。档案行政司法最基本的作用就是裁决争议纠纷。档案行政司法为公私争议纠纷的解决提供了一种较为迅速、经济、便捷的公正裁判方式。档案行政司法不仅解决法人之间的档案事务争议纠纷，而且解决法人和公民之间的档案事务争议纠纷。

3.2 保障公民合法权益。保障公民、法人档案合法权益不受非法侵犯是档案行政司法的核心功能。档案行政司法作为法律救济手段之一，可以控制档案违法行政，能有效地保护公民、法人或其他组织的合法权益不受非法行政的侵害。同时，档案行政司法通过维护档案行政管理机关的正确决定来维护国家的利益。

3.3 减轻人民法院负担。减轻人民法院负担是档案行政司法的调节功能。人民法院是国家的审判机关，担负着审理大量刑事案件、裁判大量民事纠纷的任务。在人民法院工作量大、人员有限的情况下，建立与健全档案行政司法制度，既有利于减轻法院的工作重负，使其能够更加集中精力提高办案质量，也有利于档案行政主体根据档案行政管理的规律和特点，及时、准确地化解各种档案事务纠纷和争议，实现国家对现代社会生活的有效调控。

3.4 监督档案行政执法。档案行政司法具有内部监督的功能，档案行政司法是监督档案行政管理机关依法行政的重要形式和制约机制，有利于防止违法、越权或滥用权力的行为发生，有利于档案法制的健全。这主要体现在档案行政复议制度上。通过档案行政复议活动，上级档案行政管理机关对下级档案行政管理机关的档案行政执法活动进行认真审查，可依法作出撤销和变更违法、不当决定的档案复议决定。

4 档案行政司法的范围

档案行政司法的范围就是指运用档案行政司法程序和手段所解决的争议纠纷案件的范围。档案行政司法管辖的范围主要包括以下两个方面：

4.1 档案行政争议。档案行政争议，亦称档案行政纠纷，是指档案行政主体与行政相对人之间、档案行政主体相互之间以及档案行政主体与所属工作人员之间因档案行政行为或档案行政管理活动而引致的争执。档案行政司法解决的行政争议的范围又可分为两类：一是外部具体档案行政行为或执行档案行政规范的外部行政行为所引起的争议，如由于档案行政处罚、档案行政强制、档案行政许可、档案行政不作为的行政行为引起的行政争议，以及其他档案行政侵权行为引起的行政争议等。二是一部分内部具体档案行政行为的争议，如档案行政工作人员不服档案行政主体的行政处分的争议、档案行政主体相互之间发生的管辖权争议等。

4.2 档案民事纠纷。档案民事纠纷，亦称档案民事争议，是指平等主体的公民、法人和其他组织相互之间，因档案民事权利义务内容而发生的争执。由档案行政主体通过档案行政司法程序所解决的民事纠纷仅限于法律、法规规定由档案行政主体负责处理的特定的民事纠纷。处理档案民事纠纷并不属于档案行政主体固有行政职权范围内的事务，但因现代社会关系的日益复杂化，在国家和社会生活中有些档案民事争议往往与档案行政管理事项交织或牵连在一起，如档案资源权属纠纷、档案民事侵权纠纷等，均与档案行政管理活动密切相关。例如，山西省太原市档案局2006年1月经办的一起档案行政裁决纠纷案，就是由两个民事主体因档案归属管理所引起的争议纠纷案。[3]

5 档案行政司法的方式

档案行政司法从方式看，可分为档案行政裁决、档案行政复议和档案行政听证。

5.1 档案行政裁决。“行政裁决是指行政主体根据法律法规的授权，在法律规定或当事人依法申请的条件下，依照法定的程序，对当事人之间发生的，与行政管理活动密切相关的特定民事争议进行审查，并作出裁决的具体行政行为。”[4]

档案行政裁决的特征：其一，档案行政裁决的主体是由法律法规授权的档案行政主体；其二，档案行政裁决的对象是与档案行政事务密切相关的民事纠纷；其三，档案行政裁决是一种依申请的行政行为。档案行政主体只有在行政相对人提出申请之时才能依法对有关事项作出裁决，如果行政相对人没有提出申请，档案行政主体不能主动作出裁决。

按照行政裁决的含义和档案行政裁决的特征，似乎档案行政管理机关不存在档案行政裁决的权力，因为档案法律法规中并没有对档案行政管理部门授予档案行政裁决权。虽然我国目前的档案立法，对档案行政裁决未作专门规定，但在现实中确实存在着大量的与档案行政管理活动密切相关的特定民事档案事务争议，属于档案行政裁决的范畴，也在档案行政司法实践中出现过档案行政裁决的案例。如山西省太原市档案局2006年1月经办的一起档案行政裁决纠纷案，“正是由于档案部门的及时介入、调查，提出处理（裁决）意见，客观上引起了当事双方的重视，有效、及时地制止了不断发展、升级的矛盾和争抢行为，使档案得以完整地保护”。“近年来，社会档案意识特别是档案法制意识有了飞速的进步和提高，档案权益受到侵犯的群众，已能自觉地想到档案部门，主动到档案部门投诉维权。仅近三年来，就先后有社会主体到档案部门要求裁决合营企业档案所有权，维护档案查阅权，人事档案擅自归档裁决，档案丢失造成直接经济损失赔偿等，约占到档案部门投诉案件的70%。可以说，档案行政裁决问题，已成为档案行政执法中的重大问题。还可以说，大多数违法行为的投诉也必然涉及档案赔偿损失的裁决。”[5]而这些问题都是档案立法中亟待完善和补充的问题。

5.2 档案行政复议。“档案行政复议是指公民、法人或其他组织认为档案行政管理机关的具体行政行为侵犯其合法权益，而请求上一级档案行政机关或本级人民政府依照行政复议程序重新审查原具体行政行为是否合法适当，并作出复议决定的活动。”[6]

档案行政复议是一项应申请的行政司法行为，同时也是一项行政机关的单方的行政行为。其最终是以裁定的方式单方强制原具体行政行为的实施或撤销。档案行政复议是一种档案行政机关的内部层级监督制度，也是一种准司法活动。

档案行政复议的特征：其一，档案行政复议所处理的问题是行政争议，即行政相对人认为档案行政管理机关在档案行政管理过程中所实施的具体行政行为侵犯其合法权益而发生的争议，这种争议的核心问题是该具体行政行为是否合法、合理；其二，档案行政复议的审查对象为具体行政行为，并附带审查部分抽象行政行为；其三，档案行政复议是一种依申请的档案行政行为，实行“不告不理”的原则，即行政相对人不申请复议，档案行政复议部门不能主动受理；其四，档案行政复议主要采用书面审查的方式；其五，档案行政复议必须遵守法定程序。档案行政复议活动必须严格按照法定的步骤、方式、顺序和时限进行。

档案行政复议的范围：其一，对档案行政管理机关作出的行政处罚决定不服的；其二，对档案行政管理机关作出的行政强制措施不服的；其三，对档案行政管理机关作出的有关行政许可、资格证等变更、中止、撤销或者注销的决定不服的；其四，认为符合法定条件，申请档案行政管理机关颁发许可证、资质证、资格证等，或申请核准、登记有关事项，档案行政管理机关不依法办理的；其五，认为档案行政管理机关侵犯其合法经营自的；其六，认为档案行政管理机关违法收费或者违法要求履行义务的；其七，认为档案行政管理机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

5.3 档案行政听证。档案行政听证是指档案行政管理机关在作出影响档案行政相对人合法权益的决定前，听取档案行政相对人意见的活动。“听证形式在一个建议性行政决定作出后就可以通过准司法程序（提出要求、受理、回避、辩论、质证、最后决定作出）来实现公正、公开原则。”[7]

档案行政听证适用范围主要有三个方面：其一，档案行政处罚方面。《行政处罚法》规定，适用听证程序有两种情况：一是较大数额的罚款。二是行政机关实施的“吊销许可证”的行政处罚。“从档案法规规定的表面上看，档案行政机关没有吊销许可证的处罚权。但从实际工作来看，档案行政执法中有类似问题。”“主要有三种类似情况。一是对档案中介机构资质、资格的取消。二是对单位档案目标管理资格证的取消。三是对档案专业技术职务资格的取消（由职改部门行使）。这三种行政行为的性质与吊销许可证的性质类似，影响和后果也都较大。”[8]其二，档案行政管理方面。随着档案行政执法实践的发展，听证程序的适用范围已不仅仅局限于档案行政处罚案件，而已经扩大到关系群众利益的、社会影响较大的事件都适用。如，档案所有权的界定及对档案处置权、管理权纠纷的裁定等。其三，档案行政许可方面。《行政许可法》明确规定，行政许可事项适用听证程序。

6 结语

档案行政司法是档案法制建设的重要组成部分。档案法制建设包括档案行政立法、档案行政执法和档案行政司法三个部分。这三者是密切关联，不可分割的统一体。只有认真地全面地做好档案行政立法、档案行政执法和档案行政司法，才能保证档案法制的统一性、连续性，充分发挥档案法制在档案行政管理中的作用。同时，档案行政司法还是检验档案行政立法、档案行政执法质量的一种手段。通过档案行政司法及时发现档案行政立法和档案行政执法中出现的问题，并总结经验，有利于完善档案行政立法、改善档案行政执法。

注：本文为国家社科基金项目《依法治档研究》（项目编号：13BTQ068）阶段性成果。

参考文献：

[1]龙跃牛.重构中国行政司法制度[J].广西政法管理干部学院学报，2006年第21卷第5期：26～30.

[2]郭信玲，李为.我国行政司法的理论与实践[J].法制与社会，2009.3（下）：152～153.

[3][5]杨红卫.从一起纠纷案例析档案行政裁决权限的设定[J].山西档案2006（6）：31～32.

[4]杨临宏著.行政法：原理与制度[M].昆明：云南大学出版社，2010：502.

[6]小普.档案行政复议的特征[J].中国档案，2009（12）：44.

[7]张韶华.我国行政司法理论之批判与重构[J].行政法学研究，1999（3）：25～32.

[8]乔明香.论档案听证程序的适用[J].山西档案，2005（1）：39～41.

（作者单位：濮阳市档案局 来稿日期：2013-08-16）