论我国行政诉讼调解制度的完善

【摘要】调解作为一种重要的纠纷解决机制，在我国是有着悠久的历史，行政调解制度则是作为“东方经验”的本土资源，因此受到了学者的广泛关注，目前，我国对行政调解制度的忽视和行政调解制度本身的缺陷从而导致了行政调解制度在我国社会难以发挥其功能。通过对外国制度的考察，从而完善我国目前的行政调解制度。

【关键词】行政调解；调解制度

中图分类号：D925.3文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)02-047-02

行政调解在解决社会纠纷与矛盾中发挥着越来越重要的地位，但目前的学术界对于行政调解的概念却是仁者见仁，智者见智的。但其中较为多见的解释是：行政调解是指行政主体主持的，以国家法律、政策以及公序良俗为依据，以自愿意为原则，通过说服教育等方法调停、翰旋，促使双方当事人友好的协商并且达成协议，消除纠纷的一种调解制度。豍行政调解在行政主体管理社会事务，以及及时化解矛盾、解决纠纷起着重要的作用。但由于我国目前的行政调解还存在着缺陷，因此，我们必须要完善我国目前的行政调解制度。

一、我国目前的行政调解制度所存在的问题

（一）行政调解自身组织机构不完善

第一、行政调解组织机构不合理。我国目前的行政调解没有专门的机构或部门进行调解，大多数的调解都是由非专业性的政府以及职能部门进行。从我国目前的行政调解部门看，大多数的调解主体是由行政机关、行政机构以及其他法律、法规授权的组织所组成的，这种方式是采取行政权力与地域管理相混合的方式。从国务院到乡镇一级的，不同的部门都可以行使行政调解这一职权，更甚至不同的部门之间没有管辖范围的划分。这样就会造成在一个具体的管理过程中，若发生纠纷当事人不知到底要向哪一部门提起行政调解。对于涉及到多个部门管理的范围时，若存在一定的利益则调解主体之间就相互哄抢，若存在棘手的问题时，则调解主体之间就相互推脱责任，这样就使当事人的权益无法得到保障。

第二、行政调解人员的素质参差不齐。在行政调解中，由于行政机关的特殊地位，则导致行政一些调解人员往往在调解中以管理者的身份去处理纠纷，这样就会出现一些不尊重当事人的意见，不能很好的沟通双方当事人的要求，从而造成调解的成功率大大下降，从而使调解的成本大大增加。更有些调解人员在调解中以其它方式向当事人收取费用，从而导致公民参与调解的热情越来越低。我国目前地域辽阔，地区与地区之间存在着差异，这样对目前的行政调解也是一个阻碍。

（二）行政调解的制度不完善

第一、行政调解的法律适用不统一。我国目前的法律中对于行政调解是没有一部统一的法律，都是散见在不同的法律中。例如：我国目前法律中涉及行政调解的法律有40部，行政法规约60部，行政规章大约有18部，地方法规约70部，地方规章约45部，另有大量的一般规范性文件。豎这些法律与法规之间没有一定的联系性与系统性，在一定程序是不利于保护当事人权益，使调解的可行性就大打折扣。首先，提起调解的程序是不统一，并且欠缺规范性。调解虽然非常的灵活、适用，但若没有一定的程序加以规制，则就可能使调解达不到一定的理想状态，从而就不可能会有公正并且合法的调解结果，就有可能会出现所谓的“合意贫困化”。并且，行政调解作为一种独立的解决纠纷的的方式，有时候是作为提起行政诉讼的前置程序，有时候则作为行政裁决的前置程序，这种不统一的规定会使当事人在进行行政调解时无所适从。其实，行政调解的层次过于混乱。我们必须知道：“行政是一种具有整体性的并且不断向未来形成，而为一系列有目的的社会形成”。但目前社会除了公安、交通、工商、民政等行政部门重视行政调解外，其它的行业如金融、建筑、房地产、医疗、等等行业，行政调解没有得到有效的运作，大量专业性的纠纷没有办法在行业内部所解决，反而使矛盾不断的加深，行政调解体系的不健全，导致各种行政调解都以自己的目的为根本目的，无法形成合力，从而限制了行政调解功能的发挥。

第二、行政调解缺少程序性的规定。根据我国目前法律的有关规定，行政调解的法律文件大多见于实体方面的规定，对于程序上的规定是较为匮乏的。在实践中，在进行调解时行政主体往往是依照其它的行政程序进行调解，而且各个部门对调解也存在着差异，法律对于如何保障当事人的合法权益，以及纠纷处理的公正性等方面规定的是非常少的。首先，行政调解是只注重行政机关的单方面性，从面忽视了当事人的参与。比如我国的《工商行政管理处理消费者申诉实施办法》的第六条，这样规定：工商行政处理消费者的申诉，工商所可以自行的处理也可以择期处理。对于这一条的规定，可以看出这是显然不利当事人的地位，使消费者处于被动的局面，从而忽视当事人的参与。其次，行政调解大多无原则性可言，从而违背当事人的意愿。在实践中，行政调解大多是依据其它的行政程序进行调解，这样使调解的随意性加大，并且调解机关想调就调，难以保护当事人的利益。我们知道程序的公正性是保障案件公正性的重要内部，由于行政调解没有程序上的规定，当事人可能会因程序上的不公正从而对行政调解失去信任，导致行政调解难以自觉履行。

（三）行政调解的运行机制不完善

第一、行政调解没有明确的法律效力。按照我国现行法律的规定，行政调解书一般是当事人自愿履行的，一方当事人若不履行，另一方当事人也不能请求行政机关或法院强制执行，只能向法院提讼。这样的规定是不利于纠纷的解决并且造成司法资源的浪费。

第二、行政调解缺乏救济机制。我国目前的行政调解的对象是解决大理的行业性纠纷，这些纠纷是直接关系到社会的生产、生活利益，若处理不当会严重影响社会的稳定。在行政调解达成之后，若双方当事人可自动履行固然最好，但若当事人改变了利益的需求，必须会求助现行的法律规定。但现行的有关行政调解与其它制度的衔接上缺乏规定，这样就会导致公民对于行政调解不信任，最终还是以诉讼解决纠纷的道路。

二、行政调解机关制度的比较借鉴

20世纪后半期以后，随着西方国家传统的“司法崇拜”观念的削弱，以调解为解决模式的ADR应运而生。行政调解制度作为一种诉讼外的纠纷解决方式越来越受到人们的欢迎。其中日本的公害纠纷行政处理制度对于我国目前的行政调解制度有着借鉴的意义。

1970年日本制定并颁布了《公害纠纷处理法》，该法建立了公害纠纷行政处理制度。公害纠纷的处理机构公害调整委员会与我国的行政调解制度是有一定的相似之处。公调委的委员长以及委员都是人高尚见识卓越的人，其中包括高级公务员、法学者以及律师等等。这些素质较高并且有着丰富社会经验的人有能力解决好当事人之间的纠纷。公调委是实行双层的管理体制，在中央设置公调委机关，在都道府县设置都道府县公害审查会，中央与地方之间并不是上下级之间的关系，并且两者管辖的范围也是根据事件的性质所受理。公调委所管辖的都是一些明显的危害人体健康和对生活环境造成损害较严重的、涉及范围广、跨都道府县的公害产生的纠纷，其它的都是由都道府县公害审查会管辖。豏这种调解制度的设置合时的分配了调解机构的权限与分工，并且有效的提高了行政机关处理纠纷的效率。

三、我国行政调解制度的完善

行政调解这一非强制性的行政行为在行政的实践中是大量存在的，因此，我们应该借鉴日本的经验，从而完善我国目前的行政调解制度。

（一）完善我国的行政调解的主体

我国目前的情况是行政调解的主体与行政机关的设置基本一致，这就容易导致不同职权部门有着交叉的管理，使在行政调解中出现重复调解的情形。因此，应该统一设置行政调解的权限，配置行政调解的权力，从而规范目前的行政调解动行。

首行，确立专门的行政调解机构。应将机构设置成行政调解的专门机构。这样做的好处是：第一，机构是具有独立性的。机构与其它机构相比较是没有行政上的隶属关系的，可以不受其它行政机关的干涉，这样行政调解的公正性就可以保障。第二，机构自身的调节优势。机构的职能是将群众来访的事项与其它的部门进行沟通，以便解决纠纷。因此，我们这里可以借鉴日本的经验，在行政调解中与双方当事人进行沟通，具体了解纠纷的事宜，再者与其它部门进行合作，更好的提高行政调解的效率。在对于一些跨行业与跨部门的纠纷，这一单一主体可以解决综合性的纠纷。其次，要完善行政调解人员的素质。行政调解工作的人员应该是具有专业的知识并且具有非富的社会经验，行政调解的高素质对于保证调解的权威性有着重要的意义。

（二）健全行政调解程序

第一，行政调解启动应进行行政告知。行政告知是指纠纷当事人向行政机关申请行政调解时，行政机关必须向当事人说明行政调解所必须注意的事项和一些正确的途径，不能置之不理或拒绝。对于不符合受理条件的应该向当事人说明原因，并且告知向其它部门申请的途径。通过行政告知可以使当事人更加明确行政调解的有关要求，并且可以更好的化解矛盾，保护相对的人合法权益。

第二，行政调解应给予当事人听证的权利。听证权是指行政主体在行政调解结束之前，要给当事人充分的陈述与辩解的权利。在以前的行政调解中由于行政主体不能充分的听取当事人的陈述从而使当事人权益受到了侵害，使得行政调解很难进行。若有了听证权的保障则可以更进一步的了解纠纷的情况从而有利于调解的目的的实现。

（三）确立责任追究的制度

第一，行政调解主体违法的追究。行政主体若不具有合法的身份必然会导致当事人诉权的滥用。若行政调解没有一定的责任追究机制将会导致行政机关借调解的名义，使当事人的合法权益遭受两次侵犯。因此，必须要给予行政调解主体一定的责任约束，才能保障当事人的权益。

第二，行政调解行为违法的追究。

在行政调解中若当事人认为调解协议并非在自愿的情况下所达成的，并且是违法的，那么应当允许当事人在一定期限内向上一级的行政机关提出行政申诉或者申请行政复议。在司法实践中，对于不服行政调解的，法院是不予受理的。这样对于违法的调解行为若没有相应的追责机制则会损害行政相对方的合法权益，因此我们应该从法律上明确调解人员的责任，从而更好的保护当事人的合法权益。

（四）明确行政调解的效力

行政调解是以当事人自愿履行为原则，因此若不明确行政调解的效力，就会损害调解的权威性。2002年11朋1日施行的《最高人民法院〈关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定〉》第一条规定：“经人民调解委员会达成的有民事权利义务内容并由双方当事人签字或盖章的调解协议书有合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或解除调解协议。”豐根据这一规定我们可以看出最高人民法院的是从法律上确认了人民调解协议的法律效力，即人民调解协议的性质是民事合同，具有合同的效力。那么既然人民调解有了法律的效力，行政调解是不是也应该赋予法律上的效力呢？这是完全可行的，虽然这两种调解协议的性质不一样，但行政调解也是在双方当事人自愿的基础之上所订立的。虽说行政机关在调解过程中向当事人提供一些政策、法律依据以及其它的信息，但这种行为是与其他调解主体一样的帮助决策的行为。豑行政主体的这一行为并没有对当事人自愿的意志有任何的破坏，行政调解还是在当事人自愿的情况下所完成的。所以，行政调解协议应当认为与人民调解具有同样的性质，应当给予行政调解法律的效力，若当事人不履行协议而被则法院在审理时就可以依照合同法的有关规定进行审理。

注释：

豍豎朱最新.社会转型中的行政调解制度[J].行政法学研究,2006(2):73.

豏潘乾.试论我国行政调解制度的完善[J].行政与法,2008(4):77.

豐邓丽萍.完善我国行政调解制度构想[D].江西师范大学,2010.6.

豑潘乾.试论我国行政调解制度的完善[J].行政与法,2008(4):79.