海南省房地产建设用地供应管理机制与政策分析

摘要：城市化进程中，土地的供应管理机制创新有助于房地产建设。本文提出以下创新机制：变房地产建设用地招拍挂为建设项目招标、创建规划主导下的土地供应机制、创新房地产建设用地供应决策机制等五大方面。最后文章提出了做好房地产专项规划引导土地理性需求、加大保障性住房用地的供应比例建设保障性住房体系、加强现有建设用地管理，盘活闲置土地等五个方面的建议。

关键词：城市化海南房地产用地供应管理

2006年以来，海南房地产业快速发展，带动了众多产业和行业的发展，促进了经济结构的调整和优化，创造了大量的财税收入，有力地推动了地方经济的发展。改革开放以来，海南的社会经济得到了长足发展，城市化水平得到了较大提高，但随着经济的发展，土地资源的消耗也非常迅速，经济社会发展面临着转型升级的压力。土地供应是调控房地产市场的重要手段，也是土地管理和房地产开发的联接纽带，更是土地市场和房地产市场协调、有序、健康发展的关键环节。

1 海南省房地产建设用地供应管理的机制创新

1.1 变房地产建设用地招拍挂为建设项目招标

目前实行的房地产建设用地招拍挂方式名义上是土地使用权的出让，实际上该拟出让土地的开发用途、建筑容积率、建筑密度等使用条件和开发建设时限都已经由规划管理部门予以确定，此时的土地使用权实质已经变成了建设项目的开发权，用地单位通过招拍挂方式购买的名义上是土地使用权，实际上是以该土地使用权为基础的建设项目开发权，而土地使用权只是作为建设项目的基本前提而存在。因此，可以改变目前单纯的以土地使用权为标的、以土地使用权价格高低为依据的供应方式所带来的负面效应。由于土地使用权作为一种价值单一的财产权，可以采取招标、拍卖和挂牌的交易方式供应，而房地产建设项目是由技术因素与价值因素多个要素构成，采取单一准则的拍卖和挂牌方式交易不能完全体现项目所能产生的价值，只能采取招标的方式，最终根据不同的方案进行评定用地单位及出让价格。转变这种机制后，土地使用权价格不再是唯一的成交指标，而只是建设项目招标评标指标中的一个因素，这必然会使用地单位加大对非地价的技术因素的重视，同时减少用地单位对土地使用权价格的预期，这种通过评定项目综合效益的招标出让方式，避免价高者得而导致地价上涨所带来的负面效应。

1.2 创建规划主导下的土地供应机制

海南国际旅游岛建设是一个长期的过程，国际旅游岛的建设赋予了海南探索新的发展机制，当前的首要任务不是招商引资，不是急于发展，而是要高起点高标准，以国际的视野，做好旅游岛整体规划修编，包括土地利用总体规划、城镇规划，规划制定并公布后，就必须严格执行，赋予规划的法律地位，绝不能随意修改。在规划的修编过程中，严格控制新增建设用地的规模，将存量土地的再利用纳入规划、计划，积极盘活，不断推进旧城旧村更新改造，充分挖掘土地资源潜力，确保土地整体利用效率和效益的提高。

1.3 创新房地产建设用地供应决策机制

一是以土地集约利用为原则，指导海南省房地产建设用地的供给，对城镇内的存量土地进行集约利用评估，评估存量土地的再开发潜力，除了必要的交通和公共设施用地外，限制增量建设用地的供给。对于已供应未开发或是未达到开发条件的，通过置换方式尽快盘活，进一步消化闲置以挖掘城镇存量土地潜力，解决国际旅游岛急需建设用地问题。

二是建立房地产建设用地指标体系。首先，鼓励企业对现有城镇建设用地进行改造、提高利用效率，积极参考特色乡镇建设，实行旧城改造与新增建设用地指标相挂勾的指标体系，将每年新增建设用地指标变为有条件的建设用地指标，提高现有建设用地的利用效率，避免新增建设用地过快增长；其次，探讨换地权益与建设指标相挂勾事宜，尽快解决历史问题，多方面增加建设用地总量；第三，建立各市县建设用地指标交易体系。

1.4 实行城镇土地整理机制

城镇土地整理是指通过采用各种技术手段来改善城镇内部的土地利用环境，消除土地利用中对社会经济可持续发展起制约和限制作用的因素，优化调整用地结构，促进土地利用的有序化和集约化，提高土地资源的使用效率和经济承载力。

城镇土地整理的过程就是城镇土地存量供给的过程，通过对存量土地的开发与利用，提高城镇内部土地的利用效率、调整建设用地结构与利用方式、增加土地利用强度，在现有城镇建设用地的基础上挖掘土地供给潜力，在土地绝对供应量不变的情况下增加城镇建设用地的产出效益，从而相对增加土地的经济供给量。

1.5 建立竣工验收参与机制

目前，土地管理部门在供应土地用于房地产开发后，没有对土地进行全程跟踪监督。建议今后在项目竣工后，土地管理部门要与规划部门、建设部门一起参与竣工验收，将开发商的合同履行情况作为验收通过与否的必要条件，并纳入开发商信用档案，对欠缴土地出让金、囤地炒地、履行土地出让合同中出现严重违约行为等信用较差的开发企业要限制参加招拍挂竞买，限制供地，以此促进土地尽快开发利用，防止土地的闲置。

2 海南省房地产建设用地供应的政策建议

2.1 做好房地产专项规划，引导土地理性需求

如何让房地产开发为旅游业及国际旅游岛建设所服务，这是房地产专项规划的重要目标，也是海南省引导土地理性需求、集约用地的重要手段。房地产规划应站在更高的高度来进行，才能引导土地理性需求，从而更好地为国际旅游岛服务。一是把海南省作为一个大城市来运作，做好各个市县房地产专项规划，分析各地方房地产开发的规模，对房地产开发风格、颜色、旅游定位、品牌、职能、区位等统一规划，形成一批独具风格的风情小镇。二是推进旧城改造，培育当地特色乡镇发展。除大型滨海旅游区外，房地产开发一律以城区范围内为主，原则上先对城镇现在存量建设用地提高利用后再进行供应新增建设用地，集约利用土地。三是加强农垦产业规划，积极发展观光农业。四是提高规划要求，集约利用土地。

2.2 加大保障性住房用地的供应比例，建设保障性住房体系

对于海南来说，住房问题已经十分突出，房价远远超出当地居民的收入水平，而且经济适用房供给比例严重不足，当地居民买房压力日益增大。虽然目前政府已100%满足保障性住房用地的需求，但开发量十分有限，加上分配体制不成熟，保障性住房所起的作用仍然有限。建议加大廉租房用地的供应，弱化经济适用房建设，形成长远的“双轨制”保障住房供应体系，制定《海南保障住房法》。

2.3 加强现有建设用地管理，盘活闲置土地

由于海南受上世纪房地产泡沫的影响，土地闲置的原因很复杂，涉及面广，海南省委省政府采取了很多有利盘活土地的措施，取得了极好的效果。但是由于地方政府过度依赖土地，从而造成对问题软处理，土地闲置问题仍较为突出。目前，土地闲置问题已得到了国土资源部的高度重视，海南也应利用这次机会加快盘活存量土地，为海南建设国际旅游岛排除障碍。一是达到国家有关法律法规规定该没收的，一律没收；二是违反规划或是延期开发的，重新评估地价并由企业补交差额地价后限期开发；三是由于政府原因或是区域基础设施原因未达到开发条件造成土地闲置的，一律采取“土地等值置换”方式进行限期开发。

2.4 鼓励家庭旅馆业发展

根据《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》，到2020年海南年接待国内外游客将达到7680万人次，海南旅游总收入1240亿元。所以，大型旅游区建设或是旅游地产业的开发，必须要规划、落实好当地农民就业产业规划，扶持或鼓励当地农民或集体建设家庭旅馆，满足游客多元化的住宿需求，让当地农民代代受益，享受经济发展成果。如东莞成为“世界工厂”的聚集地后，大部分失地农民除了进厂工作外，还可以通过建房出租获得较为稳定的家庭收益，最终达到共同致富的目的。

2.5 加强海南旅游地产方面的法制建设

目前，海南房地产主要的问题是外地人购买比例较大，闲置率高，房价上涨过快及当地有效需求得不到满足等多层次问题。由于目前海南很多地方旅游发展还不成熟，大量开发房地产去满足外地人购买的需求，必将造成资源的严重浪费。所以，在今后土地供应中，应减少度假村项目用地的供应，而增加经营性旅游项目用地的供应量，鼓励走分时度假模式，形成海南岛内“一卡通”分时度假消费，同时分段销售使用权而不售产权，让每一份旅游地产的使用权能够流动并流通，形成产业化模式，真正让地产为旅游服务，促进国际旅游岛国建设。

3 小结

在海南建设国际旅游岛的背景下，通过以上房地产市场中土地供应管理机制的研究，旨在揭示海南省土地供应与房地产市场之间的内在关系，探讨如何通过科学调控土地供应、加强土地供应管理，以促进房地产市场平稳、健康、有序发展，为海南土地资源得到高效开发利用和优化配置提供保障，更好地服务于国际旅游岛的建设。

参考文献：

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[5]孔凡文，刘光忱.沈阳市房地产用地市场的发展与完善[J].沈阳建筑工程学院学报(社会科学版)，2004，(1).

作者简介：

颜洪平（1978-），男，海南大学马克思主义学院讲师、在读博士。

刘民培（1980-），女，海南大学政治与公共管理学院副教授。

基金项目：2011年海南省自然科学基金项目（编号：711135）。