试论我国科技经费的监督管理

摘要：文章针对我国科技经费监管的现状和问题展开了详细分析，并从监管理念、监管机制、绩效评估、人员培训四个方面提出了完善我国科技经费监管体系的政策建议。

关键词：经费监管；监管机制；绩效评估

近年来，我国科技投入持续增长，为科技发展、技术创新提供了有力支持。在关注投入规模和投入强度的情况下，科技投入的安全性、科学性以及绩效问题，日益成为各级党委、政府和社会公众关注的焦点。对科技资金进行合理配置、严格监督、规范管理，保证科技经费高效安全使用是科技管理工作的必然要求，也是政府公共支出改革的要求。

一、我国科技经费监管的现状与问题

为充分发挥科技经费的作用，我国各级科技部门以体制机制创新为着力点，探索推进科技经费管理改革，努力提高科技资金使用效益，在科技经费监管方面取得了较大成效，主要表现在：一是建立了比较完善的监督管理制度，使科技经费监管工作有法可依、有章可循；二是深化了项目预算管理，采用“二上二下”的预算编制程序，实行项目预算综合评审制度和项目独立核算制度，促进了科技经费的合理配置；三是开展重大专项的中期财务检查与结题财务验收工作，确保资金合理规范使用，提高科技经费使用效益。但是，我国的科技经费监管工作也存在一些问题。

（一）缺乏对科技经费使用绩效的评估

资金的投入必须有效益，科技经费的投入必须有产出，它的产出包括科技成果产出、经济效益产出和社会效益产出三个方面。对科技经费的监管必须从产出绩效对其进行评价，绩效好的科研项目、科研单位要重点滚动支持，而对于绩效不显著的科技项目、科研单位则要减少支持力度甚至不支持。现阶段，我国科技经费监管工作缺乏对科技经费使用绩效进行评估，这种缺乏既表现在宏观方面，也表现在微观方面。在宏观方面，我国的财政科技投入总体效果如何，国家科技计划的总体执行效果怎样，科技投入对我国经济社会发展的促进作用究竟有多大等均缺乏有效的评估；在微观方面，一个科技项目完成后的绩效评估也不完善，对它进行科技成果产出、经济效益产出、社会效益产出等方面的评价也缺乏有效的方法，还需要做大量的工作。

（二）科技经费监管过于偏重财务监督

目前，我国的科技经费监管工作过于偏重财务监督，甚至将财务监督等同于科技经费监管。但科技经费的监管工作不仅仅是财务监督，还应该有科技事权监督。因为科技经费监管不仅要监督经费使用的合规性，更重要的是要监督其合理性，如果一项经费支出根据事权界定不合理，那它再怎么符合财务制度的规定也是非法的。所以，如果不从科技事权的角度出发，而仅从科技经费角度出发检查项目预算编制是否符合相关规定、经费使用是否符合财务制度是不能对科技经费形成有效监督的。

（三）科技经费监管机制不健全

健全的监管机制包括完善的监管制度、独立的监管机构、内外结合的监管方式，以及公开透明的监管结果公示。目前，我国各级科技部门都建立了相对完善的科技经费使用制度、管理制度、财务验收制度等，国家科技部成立了科技经费监管中心作为独立的经费监管机构履行监管职能。但是，我国绝大多数的省级科技部门均没有设立独立的科技经费监管机构，而是由科研条件与财务处和纪检监察室配合履行监管职能，独立监管机构和专业监管人员的缺位导致监管工作人手不够，科技经费的常规化、全程化监管不太可能有效开展起来，而且监管人员专业性不强可能导致监管不力，难以形成有效的监督管理。此外，我国目前的科技经费主要是科技部门对各项目承担单位的内部监督管理，缺乏立法部门、审计部门以及社会公众的参与，监督结果也很少向社会进行公示，社会公众对科技经费使用和分配的监督缺位。

二、完善我国科技经费监管体系的建议

根据不断完善适应财政资金科学化、精细化管理的需要，以及科研活动的特点，针对科技经费监管存在的以上问题，采取有效措施完善我国科技经费监管体系势在必行。

（一）转变监管理念，增强风险意识和服务意识

完善科技经费监管体系首先要求科技工作管理者转变理念，增强风险意识。风险与机遇、收益并存，在科学研究活动中凡是产生负面影响的事情或活动都是风险，如项目承担单位内控制度或工作流程失控的风险、科研人员道德风险和发生腐败的风险等。因此，科技经费监管必须增强风险意识，把风险管理方法引入到科技经费监管工作中来，明确经济责任，加强科研工作管理者的离任责任审计。

同时，科技经费监管须树立服务意识，将监管与服务有机结合起来。科技经费监管服务主要是指相关科技政策、规定的宣传、普及，政策适用性的优化和相应的政策辅导等。科研工作的主体是科学家、工程师，他们的专长在科研，对经费预算、财务管理等并不专业，经常会出现一些初级错误，这需要科技经费监管工作前移到服务层面，防微杜渐，将监管与服务相统一。

（二）健全监管机制，实现全程化常规化监管

完善我国科技经费监管体系其次是从健全监管机制入手，对科技事权的归集、事项预算形成、预算执行和执行结果的全过程展开常规化监管，将一些问题防患于未然。现阶段，各级科技部门最主要的工作是设立相对独立的监督机构明确监督职责，理顺与相关部门的关系，保障对科技经费分配和使用进行监督、监察和审计。在科研课题经费的监督管理组织构架上，按照“决策-执行-监督”职能相互分离和独立的原则设置，这不仅符合现代行政管理的理念，而且还是行政管理“二次分离”的结果。按照这一思路，应将科研专项经费的决策和执行的权力配置于不同的部门，使其职责分明，相对分离，相互独立，互相制衡，达到内部制约和控制的目的。

在实施科技经费的监管过程中，建立科技经费执行情况数据库，为科技经费监督提供必要的信息，为改进科技经费监管提供基础条件保障，对监管部门的决策提供必备的支撑条件。同时，在不违背国家利益的前提下，向社会公众公开科技经费使用的相关信息，实现社会公众对科技经费分配和使用的社会监督。

（三）加强绩效评估，建立健全评价激励机制

对科技经费进行监督管理，不仅要对科研项目进行财务监督，而且要对其进行绩效评估，从社会、经济、民生等角度来判断该科技项目的立项开展是否合理，其科技贡献率到底有多大。在科研项目完成后，采取量化指标评价其到底是达到了预期目标还是超过了预期目标。按照“考核评价与考核结果与奖惩相挂钩”的原则，建立健全奖惩机制，形成追踪问效机制。对于绩效显著的科研单位、科研项目进行重点投入、滚动支持；对于绩效不显著的科研单位和科研项目则减少科技投入的力度，直至停止下拨科技经费；对于贪污浪费、虚设项目骗取国家科技经费的单位和人员必须严肃处理。

（四）加强宣传培训，提高相关人员业务素质

完善我国科技经费监管体系，首先是加强宣传培训、提高相关人员的业务素质。“魔高一尺，道高一丈”，科技经费监管首先是要加强监管人员的业务培训，提高监督管理水平。其次是要对科研项目承担单位的财务人员进行培训，加强其在财务理论、技术、方法等方面的学习，同时注重总结经验和交流，使财务人员能够站在较高的起点，以宽阔的视野从事财务工作，以利于提高科技经费管理的质量。此外，还要提供机会让财务人员参与管理活动，针对管理过程中发现的问题提出有针对性的改进意见和措施，使财务人员成为名副其实的“管家”。

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（作者单位：湖南财政经济学院会计系）