从政府会计入手治理地方政府性债务

摘 要：近年来，日益膨胀的地方政府性债务问题吸引了各方的关注。中国的地方政府性债务规模庞大，发展迅速，给经济的平稳运行带来了巨大风险，影响了社会的稳定发展。我国的地方债问题已经到了必须解决的地步。只有真正地解决好地方债问题，才能促进经济健康发展。政府会计天然具有治理地方债的功能，从政府会计角度入手为解决地方债提供另一种思路。

关键词：地方政府性债务；政府会计；财务公开；预算体系

中图分类号：F235.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）13-0069-02

前言

我国自1994年分税制改革后，地方政府收支严重不平衡，又受制于法律规定无法发行债务，只能通过其他平台来筹措资金。这就导致了近年来我国地方政府性债务规模不断扩大，风险日益加剧。地方政府性债务的不断扩张引起了各方的关注和担忧，严重影响了政府公信力和经济的平稳运行，给中国的可持续发展埋下了巨大的隐患。如何解决这一棘手的难题，便成了我们需要思考的问题。地方债务由于无法见光，属于灰色地带，长期游离于监管之外。而政府会计的核算、监督和考核职能恰恰可以有效的治理地方债问题。本文从我国地方政府性债务的现状入手，分析政府会计对地方债务的治理功能，提出治理的具体措施。

一、我国地方政府性债务现状

受我国具体经济制度、法律法规的影响，地方政府性债务存在着很多特有的特征。

1.地方债规模庞大，扩张迅速。1994年分税制改革后，地方政府财政收入减少，但却负担着大量的公共事业支出，这就导致了地方政府收支严重不平衡。再加上近年来我国经济快速发展，人民生活水平不断提高，地方政府大量投资基建项目，以投资拉动经济的发展，加剧了这种收支不平衡的现象。2013年，审计署对全国政府性债务进行了审计，其中地方政府性债务达到17.89万亿，债务率已经逼近国际警戒线。2010年审计署对地方政府性债务的审计结果是10.7万亿。两年多的时间里，地方债务的规模几乎翻了1倍，扩张不可谓不迅速。

2.地方债不透明，隐蔽性强。我国《预算法》规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”这就使地方政府不具有举债权。为了筹措资金，地方政府不得不通过其他平台来融资，绕过法律的监管，这就使得地方债务混乱，政府和企业债务划分不清，给管理带来严重的困难。地方政府性债务长期游走在监管之外，无须公示、监督、审计和考核，腐败频发，变得很不透明，也给经济运行带来了很多的风险。

3.地方债风险高，资金链面临严峻考验。近年来，我国地方政府性债务进入还债高峰期，大量债务集中到期给政府带来巨大的压力。很多地方政府无法获得更多的收入来源，只能发新债还旧债，或者对债务进行展期，债务存在着一定的违约风险，严重影响了地方政府的公信力。除此之外，为了还债，很多地方政府严重依赖土地财政，更增加了经济的不稳定性。

二、发挥政府会计职能治理地方债

1.核算与反映职能。作为会计学科的一个分支，政府会计最基本的职能便是核算与监督。核算是政府会计发挥作用的基础。由于长期游离于监管之外，政府没有对地方债务进行核算，这也是地方政府性债务管理混乱的一个重要原因。资金的筹集、用途、管理、偿还都没有进行有效的核算，导致国家无法统计、控制整个地方债务的规模，也容易造成贪腐现象的频发。对地方债务进行准确的核算，有利于清理混乱的地方债，更好地掌握、调控地方债务的规模，也能使得地方债更加的透明。有了对地方债务核算，可以有计划地发债，理性地投资。通过政府财务情况的公示，维护了人民群众应有的知情权，也提高了中央宏观调控的能力，维护了经济的平稳运行。

2.监督与控制职能。通过对地方政府性债务进行核算，便可以掌握地方债的性质、规模，进而对其进行监督与控制。地方债规模过大则会影响经济的稳定运行，因此对其监督便十分的重要。地方政府的资金从哪些途径进行筹集，投资于哪些领域，是否达到了预期的效果，这些都是需要进行监督的问题。政府会计应该对地方债的预算信息、资金的使用、决算信息进行监督与控制，使得地方债更加的透明与规范。由于地方债务没有合法的身份，属于灰色地带，因而也更加容易滋生腐败。对地方债务运行进行监督，也可以在一定程度上遏制腐败行为。

3.考核与评价职能。利用政府会计可以有效地考核地方债的使用，为评价地方政府政绩提供依据。很多时候，地方政府盲目地扩大投资，片面追求经济的发展，产生了唯“GDP”是从的乱象。有些地方政府为了面子工程、政绩工程，胡乱上马项目，肆意投资，发行规模庞大的地方债，带来了很多的负面影响。通过对地方债务的考核与评价，可以判断是否应该发债，应该发多少债务，应该投向哪些领域以及是否具有经济效益。地方债的考核应该纳入干部考核任用体系当中，这样可以在一定程度上避免拍脑袋决定，提高资源的利用效率，优化资源配置。

三、政府会计治理地方债具体措施

1.将地方债纳入政府预算体系。将地方债纳入政府预算体系，发债的金额、方式以及使用都要进行严格的规划。编制的预算草案应该提交人大进行审议通过方可实行。地方财政部门应该严格按照预算规定的金额和筹资方式发行债务，加强对预算支出的监督和管理。在每一预算年度终了后，应当编制决算。将地方债纳入政府预算体系，可以使地方债的发行和使用更加的规范化、透明化。

2.将地方债纳入政府会计核算。由于地方债处于灰色地带，地方政府往往不对其进行认真核算，地方政府财务报告也不包含这部分内容。将地方债纳入政府会计核算，对债务形成的资产、负债、收入、支出等进行核算，有利于理清债务的性质，合理把握债务的规模，更有效率的使用资金。将地方债写入政府财政报告，增加了地方债的透明度，方便接受监督。全面可靠地对地方债进行核算，可以及时地提供会计信息，降低财务风险。

3.加强对地方债的审计。强化国家审计职能，加大对地方政府性债务的审计力度是应对地方债的重要方法。地方债务的规模、筹资方式、使用方法都应当重点进行审计。通过审计，政府可以掌握地方债的具体情况，及时发现其中存在的问题，并提出解决对策，降低经济运行的风险，保证社会的稳定。除了审计，还要加强对地方政府以及官员的问责。对于违法违规发行债务，滥用资金，存在舞弊贪腐问题的官员要加大惩处力度。

4.完善政府财务公开制度。政府财务的不透明是产生地方债的重要原因。将地方政府性债务写入政府财政报告，交由人民代表大会审议，接受人大的监督。对于债务的发行、资金的使用应该建立一套完善的公示制度，接受人民群众更广泛的监督，披露更详细的信息。作为解决政府债务危机的重要手段，只有完善政府财务公开制度，才能有效地提高地方政府财务的透明度，揭开掩盖在地方债身上的迷雾。

5.规范地方债发行制度。2014年8月31日，全国人大常委会通过了《预算法》的修订。新《预算法》对地方政府发债做出了严格的限制。例如只有省级政府才可以举借债务；债务只能用于公益性资本支出；举债规模受国务院下达的限额限制；只能采取发行债券的方式；必须有稳定的偿还来源；政府应该财务公开。新《预算法》的通过，给地方债发行规范提供了法律依据，将地方政府隐性债务显性化，提高了透明度。地方政府应该严格遵守《预算法》，规范地方债发行制度，有节制有计划地使用资金，合理化解地方债危机。

小结

地方政府性债务已存在多年，规模庞大，不是一朝一夕就能解决的。如何能够安全平稳的解决这一问题值得人们思考。政府会计天然具有核算、监督和考核的职能，对地方债具有良好的治理功能。通过一系列的措施，将地方债纳入政府预算体系，加大财政公开力度，加强审计监督，规范地方债发行制度，能在一定程度上化解地方债带来的风险。从政府会计角度入手，为治理地方政府性债务提供了另一个思路。只有解决好地方债问题，我国的经济才能平稳健康发展。

参考文献：

[1] 赵利明，吴赢赢，朱仰军，茆英娥.地方政府债务的会计核算：现实问题与改革思路[J].财经论丛，2012，（5）：78-84.

[2] 郭艳艳.地方政府自主发债视角下我国预算会计改革的探讨[J].商业会计，2014，（21）：82-84.

[3] 胡娟.基于地方政府性债务视角的政府会计改革研究[J].财会通讯，2013，（28）：42-43.

[4] 陈劲松.地方政府性债务治理中的政府会计功能研究[J].会计之友，2014，（30）：21-24.

[5] 赵云旗.地方政府债务研究[J].经济研究参考，2011，（38）：2-22.