弱势群体社会保障制度的健全和完善

摘要：当代世界著名哲学家、伦理学家罗尔斯的正义理论的核心是两个正义原则，这两个正义原则是建构社会基本制度的所必须遵循的准则。只有建立在两个正义原则基础上的社会制度才是正义的。第一个原则被称为“平等的自由原则”，第二个原则分成两部分，一是“差别原则”，二是“公平的机会平等原则”。差别原则是罗尔斯正义理论核心和灵魂的两个原则的重要内容之一。基于差别原则的社会最低保障制度要“适合最不利者”即社会弱势群体的“最大利益”，而且要随着社会财富的增加而变化，这样才是正义的。当前社会保障制度要强化对农民、农民工、失地农民、城市无业人员以及残疾人等弱势群体的保护力度。

关键词：弱势群体；社会保障；差别原则

中图分类号：C913.7

文献标识码：A

文章编号：1004-0544（2012）12-0185-04

一、罗尔斯基于差别原则的社会最低保障思想

当代世界著名哲学家、伦理学家罗尔斯（John　Rawis）在《正义论》中提出“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”“某些法律和制度不管他们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造和，废除。”这表明，罗尔斯所讨论的正义是一种制度德性。这是因为在罗尔斯那里社会是一种公平合作体系。社会基本制度往往决定着由社会合作产生的利益的划分，更直接地说是确定着人们的权利和责任，影响着人们的生活前景，“它的影响十分深刻并自始至终”。正是在这个意义上，罗尔斯强调正义在社会建制中比“效率”、“稳定”具有更根本的优先地位，是“首要价值”。因此，可以说，罗尔斯研究的正义是一种社会正义。在这种社会正义理论中，包含着社会最低保障的观念，没有最低社会保障的社会正义是不可想象的，或者说社会最低保障具有维护社会正义的重要功能。这里的问题不在于要不要社会保障。而在于支持社会最低保障的根据究竟是什么，或者说支持社会最低保障的根据怎样才是正义的，以及在此基础上构建一种什么样的社会保障制度。

罗尔斯的正义理论的核心是两个正义原则，这两个正义原则是建构社会基本制度的所必须遵循的准则。在他看来，只有建立在两个正义原则基础上的社会制度才是正义的。第一个原则被称为“平等的自由原则”，第二个原则分成两部分，一是“差别原则”，二是“公平的机会平等原则”。这两个原则不是用来直接分配福利的，而是通过体现这两个正义原则的“背景制度”来实现的。也就是说。“背景制度”只要符合两个正义原则，那么福利的分配就应该是正义的。

在罗尔斯看来，正义总意味着平等，所有的基本善都应该加以平等分配。他说：“所有的社会价值――自由和机会、收入和财富以及自尊的社会基础――都应当加以平等的分配”。但事实上有些基本善是无法平等分配的，例如收入和财富。从现存的政治、经济、文化和社会条件来看，完全意义上的平等是不可能的，这是因为：一方面，在市场经济条件下，初次分配属于微观经济行为，政府无法直接干预，而政府的作用仅限于再分配，但是再分配无法消除初次分配的巨大不平等的；另一方面，完全平等的分配会降低效率，进而影响公民的生活水平，效率对平等形成了约束。在这种情况下，问题变成了“在什么情况下一种不平等的分配能够被称为正义的”。对此，罗尔斯接着说：“除非对所有这些价值或任何一种价值的不平等分配有利于每一个人”。这就是罗尔斯“差别原则”要解决的问题。“差别原则”规定，一种不平等的社会安排只有符合最不利者的最大利益才能够是正义的。

差别原则提出，处于社会底层的人们拥有最少的机会和权力、收入和财富，社会不平等突出地体现在他们身上。他们就是“最不利者”。差别原则是以最不利者为标准来安排社会经济制度的，也就是说，一个正义的制度应该通过社会制度安排改善最不利者的处境，缩小他们与其他人之间的分配差距，使其具有更好的社会前景。差别原则允许财富和收入的不平等，但是，如果一种社会制度安排不得不产生不平等，那么它只有最大限度地增加最不利者的利益才是正义的。差别原则作为一种原则得以实现的“制度背景”就是社会最低保障。

传统的观点认为，建构社会最低保障制度的根据是基本需要，不同观点的差别在于如何定义基本需要？有的学者把基本需要定义为生物学意义上的基本需要，也就是衣食住行等等，这种定义排除了人的社会性需要，把人类以及人类生活简单化了。由于这种解释的狭隘性，大多数学者使用“体面的生活”来定义基本需要。那么什么是“体面的生活”呢？米勒认为：“存在着对人类而言什么可以算作是最低限度的体面生活的共享的社会规范，通过援引这些规范，我们就能把那些防止人们滑落到这种最低限度之下的东西定义为需要。”按照这种说法，“体面的生活”依赖于共同的社会规范。但是这种共同社会规范是否存在还是一个问题，因此罗尔斯反对把最低社会保障建立这种基本需要之上，他说：“这种最低保障的概念是不清楚的，它所提出的指导方针并不能规定出一种非常明确的最低保障，相反，这种最低保障任何情况下都在某种程度上依赖于社会福利水平。”

实际上，罗尔斯并不是一般地反对把需要作为社会最低保障的根据。相反，罗尔斯认为政府中的“转让部门（负责社会最低保障）”应该高度重视需要的要求，保障某种必要的福利水平。这里的关键是，基于需要的社会最低保障是固定的，无论社会财富如何变化；基于正义的社会最低保障是变动的，其数额会随着社会财富的增加而增加。也就是说，对于罗尔斯的“社会最低保障制度”，关键因素不是测量人们的福利水平以确定某种最低保障基准，而是不同群体之间的福利差距，它所关心的东西是不同群体之间的人际比较，而不是底层群体的福利水平。显然这种社会最低保障制度是一种较高的保障水平。总的说来，罗尔斯的社会最低保障制度的根据主要是差别原则。

罗尔斯基于差别原则的社会最低保障制度与传统上基于需要的社会保障存在着本质上的不同。建基于需要之上的社会保障的目的在于确定一种基准，这种基准不会随着社会财富增加而变化，建基于差别原则之上的社会最低保障是变动的，会随着社会财富的增加而增加，以保证不同社会群体之间存在过大的福利差距。这意味着差别原则基础上的社会最低保障是有弹性的，既有利于解决当前的实际问题，也立足于长远的发展，使社会保障制度切实发挥维护社会公平正义、共享国民财富的作用。

二、关注我国弱势群体的社会保障诉求

弱势群体是欧美学者和社会工作者在关注和研究弱势群体社会公平问题时最早使用的概念，是指丧失劳动能力和缺乏独立生活能力的人群，主要包括儿童、孤儿、老年人、残疾人、精神病人、长期患病者。就我国的情况而言，学术界对弱势群体的界定还存在着不同的认识，但从弱势群体的基本构成来看，多数学者赞同根据国际社会政策和社会工作界的传统将我国弱势群体划分为生理性弱势群体和社会性弱势群体两大类。本文所说的弱势群体也是指这两类群体，其中生理性弱势群体主要包括残疾人、老年人和儿童；社会性弱势群体包括农民、农民工、失地农民、城市无业人员等。这两类人群所构成的弱势群体收入最低，工作最不稳定。拥有最少的社会保障，生活非常贫困；在各级各类政府机构中。他们缺少自己的代表；在各种媒体和舆论平台上，也少有他们的利益代表。就此而言，他们就是罗尔斯所说的“最不利者”，社会不公平严重地体现在他们身上。因此，健全和完善我国的社会保障制度，首要就是要关注、回应和解决弱势群体的社会保障诉求。

（一）当前我国弱势群体的社会保障现状

2010年，总理撰文指出：“总体上看，我国社会保障体系还不完善。主要问题是：城乡社会保障发展不平衡，广大农村地区严重滞后；一些基本保障制度覆盖面比较窄，基金统筹层次低，保障水平不高。尤其是农民、农民工、被征地农民、城市无业人员和城乡残疾人等群体的社会保障问题比较突出。”这表明，一方面国家已经关注到弱势群体的社会保障问题，另一方面也凸显了弱势群体社会保障问题的严重性。

首先，城乡最低生活保障层次差异大。最低生活保障是国家和社会对家庭人均收入低于当地最低生活标准的人口提供帮助的制度安排，它在各项社会救助制度中处于核心和基础地位。当前我国最低生活保障制度分为城市和农村两个部分。根据中央政策研究室的研究，我国最低生活保障制度存在着总体救助标准偏低和保障待遇差距较大等突出问题。在总体救助标准方面，2010年、城市最低生活保障月均支付标准为251.2元，相当于当年城镇居民人均每月可支配收入1592.4元的15.7％；农村最低生活保障月均支付标准为117元，相当于当年农民人均每月纯收入493.2元的23.7％。在保障待遇差距方面，2010年，城市251.2元／人・月，农村117元／人・月，相差1.14倍。另外，根据褚福灵的研究，我国最低生活保障制度的覆盖范围有待拓宽，2009年，城市贫困保障覆盖率为26.05％，处于较差水平；农村贫困保障覆盖率为30.09％，处于一般水平。

其次，农民、农民工的社会保险覆盖面有待拓宽。在养老保险方面，2009年城乡养老保险参保率仅为32.08％，其中参加农村养老保险人数为7277.3万人，领取养老金农民人数仅有1335.1万人。2010年，参加养老保险的农民工只有3048万人，占农民工群体的12.9％。在医疗保险方面，总体覆盖面比较高，2009年城乡医疗保险参保率达到92.60％，其中农民参加新型合作医疗的人数达到了83308.6万人。但是由于新型合作医疗保险的属地原则，极大地限制了农民工参与新型合作医疗保险，2010年，全国只有4544万农民工参加医疗保险，占农民工群体的19.3％。在失业保险方面，2010年，全国共有1838万农民工参加失业保险，只占农民工群体的7.8％。在工伤保险方面，2010年，全国共有6050万农民工参加工伤保险，只占农民工群体的25％。综上可以看出，农民和农民工在养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险等社会主要险种的参保率不高，这些主要的社会保障还没有完全覆盖到他们。

再次。失地农民社会保障问题比较突出。失地农民是我国工业化、城镇化进程中出现的数量庞大的弱势群体。据专家测算，目前我国失地农民累计不少于4000万人，仅“十一五”期间每年新增失地农民约200万人。按照《全国土地利用总体规划提要》，到2030年，我国占用的耕地将超过5450万亩，失地或部分失地的农民将超过7800万。相比于数量庞大的失地农民及其扩大化趋势，目前，失地农民除了受惠于农村新型合作医疗基本解决了看病问题外，他们的养老保险和失业保险还没很好地解决。据国家统计局对2942个失地农户抽样调查，得到征地安置的失业农民仅占2.7％，外出务工、从事农业生产和失业占97.3％。在抽样调查中，有60％失地农民生活困难，没因失地影响基本生活的只占30％；有81％的失地农民对未来生活担忧，其中担忧养老占72.8％、经济来源占63％、医疗占52.6％。农民失去土地，就失去了最宝贵的家庭财富，失去了安身立命、生存发展的就业岗位，失去了上能养老、下能抚幼的长期生活保障资源。要使农民得到广泛、持久、可靠的保障，必须建立政府主导的失地农民社会保障体系。

最后，面向城乡残疾人的社会保障不足。我国是世界上残疾人口最多的国家，大约有8300万人，约占全国总人口的6％，他们是典型的弱势群体。残疾人的社会保障水平从某种意义上标志着我国社会保障水平的总体状况和社会的文明程度。根据中国残疾人联合会公布的《2010年度中国残疾人状况及小康进程监测报告》，当前，面向城乡残疾人社会保障存在的主要问题是：（1）残疾人总体生活水平与社会平均水平差距较大。2009年我国全面建设小康社会实现程度已达77.1％，比2010年残疾人小康实现程度57.4高出19.7个百分点。虽然两套指标体系不完全相同，但也能反映出两者之间存在较大差距。（2）残疾人社会保险覆盖率低。2010年，全国城镇残疾人参加养老、医疗两大基本社会保险的覆盖率为60.9％，比全国的67.8％（估算）低6.9个百分点，与实现95％覆盖率的小康目标仍有较大差距。问题更为严重的是，2010年仍有23.9％的城镇残疾人没有参加任何一种社会保险。（3）医疗救助和生活救助需求迫切。2010年，城镇54.3％、农村63.5％的残疾人有医疗救助需求，城镇48.7％、农村66.2％的残疾人有生活救助需求。

（二）弱势群体社会保障缺失可能引发的社会后果

弱势群体社会保障的缺失或者弱势群体得不到有效的社会保障，不仅违背了社会公平正义，而且影响社会和谐，甚至可能引发消极的社会后果。

首先，弱势群体问题影响社会的和谐发展。纵观世界各国，凡是和谐的社会都必然有一个比较完整的社会保障体系。社会主义和谐社会的核心是社会各方面经济利益的协调，而社会保障制度是协调社会不同阶层、不同群体利益关系的重要制度。弱势群体的大量存在是经济利益关系失调的重要表现，国家必须完善覆盖城乡全体居民的社会保障体系，从社会整体层面回应和解决弱势群体的利益诉求，形成弱势群体与社会其他群体较为融洽的利益关系，唯有如此，构建和谐社会才有坚实的社会基础，构建和谐社会才不是无源之水、无本之木。正是在这个意义上，邓小平突出强调了共同富裕的大原则，他说：“我的一贯主张是，让一部分人、一部分地区先富起来，大原则是共同富裕。一部分地区发展快一点，带动大部分地区，这是加速发展、达到共同富裕的捷径”。

其次，弱势群体问题直接危及社会政治稳定。弱势群体的经济承受力低、风险抵御力弱、相对剥夺感强，极易因“水桶效应”而成为社会动荡的“火药桶”。美国学者伊莎贝拉指出：“假如越来越多的人被排斥在能够创造财富的、有报酬的就业机会之外，那么，社会将分崩离析，而我们从进步中获得的成果将付诸东流。”例如，部分拉美国家贫富差距过大，两极群体的优势和劣势不断积累，处于不利地位的弱势群体由于缺乏政治、经济和文化资源而遭到主导群体的排斥，社会的安全运行长时期得不到保证。弱势群体作为社会合作体系中的成员，是我国社会主义政权稳定的重要支撑，是“载舟之水”，是我们一切事业的基础。弱势群体问题如若不能得到有效的解决，则势必影响我国的社会政治稳定。

吴鹏森还使用了“社会报复”的概念来说明这个问题。他认为，由于社会的忽视和不公正，导致弱势群体无法生存或应得利益严重受损，从而使它们通过另外一些社会机制给整个社会的秩序和发展带来严重的破坏因素或消极影响。使得社会为了解决这些问题不得不付出更大的代价。其中犯罪、暴乱、政治反抗甚至发动革命就是“社会报复”的一种类型。

三、强化社会保障制度对弱势群体的保护力度

以差别原则为基础的社会最低保障制度建构必须以符合社会最不利者――弱势群体的最大利益才是正义的。并且随着综合国力的不断提升，弱势群体的保障水平也要随着财富的增加而提高，以保证弱势群体与其他社会群体之间不产生过大的福利差距。这也是我国提倡的包容性增长的理念是相容的。包容性增长理念基本的含义就是公平合理地分享经济增长。就此而言，政府必须采取行之有效的措施，强化社会保障对弱势群体的保护力度。

（一）完善最低生活保障制度，保障城乡困难群众生活质量

一是强化政府财政对最低生活保障事业的投入责任。目前由于我国采用中央财政和地方财政分级负担资金投入方式。因此，要进一步建立稳定的低保资金投入保障机制，将低保资金纳入各级财政预算，实现与财政收入的同步增长，逐步提高低保资金占国内生产总值和财政支出的比例；要进一步明确中央和地方政府在低保资金投入方面的责任分担比重，加大中央和省级财政转移支付力度，解决财政困难地区的低保资金短缺问题。二是建立科学的最低生活保障标准制定机制，综合考虑国际经验和我国的实际情况，采用国际贫困线法，适时对现行最低生活保障制定机制作出改革和完善，比例可适当低于经合组织国家的水平。通过这种新机制，逐步提高最低生活保障标准，更好地保障现有低保对象的基本生活，同时也能够将本应得到救助的低保边缘家庭纳入低保覆盖范围。三是完善最低生活保障标准调整机制。为使弱势群体的基本生活不受市场价格波动的强烈冲击，同时能够分享经济社会发展的成果，需要根据经济发展、生活水平、物价上涨等方面对最低生活保障标准及时作出调整。要以年度为单位，按照当地当年国内生产总值、财政收入、居民收入、居民消费等指标的增长幅度，确定下一年度最低生活保障标准的提升比例。

（二）完善主要社会保险制度，保障农民、农民工社会权益

一是积极探索新型农村社会养老保险制度。按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的要求，加强新型农村社会养老保障制度试点工作，及时总结经验，逐步推开。加大中央和地方各级财政对新农保建设的支持力度，切实增加补贴投入，调动参保农民持续缴费的积极性。二是建立适合农民工特点的养老保险制度。按照“低费率、广覆盖、可转移、能衔接”的要求，制定实施适合农民工收入低、流动性强等特点的参加养老保险办法，着力提高农民工的参保率，切实维护他们的社会保障权益。签订劳动合同并与企业建立稳定劳动关系的农民工，要按照国家规定明确用人单位缴费责任，将其纳入企业职工基本养老保险制度。三是完善新型农村合作医疗制度。要打破以家庭为单位参保的限制，对于那些在外地务工的农民工，可以允许参加单位所在地的城镇职工基本医疗保险。四是扩大失业保险范围。要突破城乡二元分割的障碍，改变“只保城镇不保农村”的不合时宜做法，使失业保险的覆盖范围进一步扩展到城乡全体居民，实现应保尽保。五是实施和完善由企业负担的工伤保险政策。农民工所在的企业必须根据企业所处行业风险的大小为农民工缴纳工伤保险费用，一旦漏保，企业应负全部责任。

（三）逐步建立失地农民社会保障体系，保障失地农民的基本生活

采取循序渐进的方式逐步建立失地农民的社会保障体系，主要是从最低生活保障养老保险和就业入手，实现最基本的保障。在此基础上，可以根据具体情况，采取灵活多样的保障方式。确保失地农民生活水平随着经济发展而提高。一是把失地农民纳入城镇最低生活保障的覆盖范围。失地农民的大部分都居住在城镇，应该把他们纳入城镇社保范围之中，使他们得到最基本的生活保障。二是建立失地农民的社会养老保险制度。建立失地农民的社会养老保险要分清对象。对于已经就业的，归入城镇职工养老保险制度；对尚未就业的应建立有别于城镇的统账结合养老保险模式。由于单靠国家财政拨款或农民自行负担的办法行不通，必须通过多渠道的资金筹集方式来解决问题。资金的来源：政府承担部分可在每年年度财政或从土地出让金中按比例列支；村集体承担部分可从土地补偿费中开支；个人承担部分可从安置补助费中列支。此外，还应从土地出让金中提取部分资金用于建立被征地农民的社会保障风险准备金。三是建立城乡一体化的就业机制。适当实施保护性就业措施，如企业招用失地农民，并签订一定期限劳动力合同的可以享受一定补贴；政府要积极创造就业岗位。优先安排失地农民；在征地时，可同征地单位协商，在同等条件下尽可能优先考虑被征地农民；对吸纳失地农民达到一定数量的二、三产业应给予必要的政策优惠等。

（四）完善残疾人社会保险政策，保障残疾人基本生活

政府要进一步完善城乡残疾人参加社会养老、医疗等保险的优惠措施，提高社会保障在残疾人群体中的覆盖率和保障水平。一是全面提高残疾人社会保险的覆盖水平。贯彻落实相关的政策法规，切实保障就业残疾人与其他社会成员平等享受社会保险的权利；通过鼓励、推动和扶持残疾人就业，提高残疾人群体的参保率；对贫困残疾人参加社会保险，政府要给予相应的补贴，提高他们参加社会保险的能力；通过大力发展社会化的保险事业，鼓励暂时或永久丧失劳动能力的残疾人分享社会保险的利益。二是推动各地区残疾人社会保障制度的均衡发展。国家在社会保险政策、资金方面应当有意识地向广大经济发展水平较低的后发地区倾斜，促进该地区残疾人社会保险覆盖水平的尽快提高。三是完善分类救助，提高对无劳动能力的重度残疾人的救助标准。残疾人分类救助包括两层含义：首先，残疾人与其他弱势群体相比具有自身的特殊性，因而需要获得一些特殊服务，如医疗救助、康复等；其次，残疾人群体内部也需要根据残疾等级、残疾类型、职业特征等因素实施不同的救助标准。