示范区构建生态经济的论文

河北省北部的张家口、承德地区(以下简称“张承地区”)地处京津上风上水,是京津冀城市群的生态屏障和水源地,区位敏感,生态地位突出;同时又是距首都最近的集中连片特困区,区内集中了21个贫困县区,占县区总数的63%,贫困人口约170万,超过区域总人口的1/5,农民人均纯收入不足北京的29%、天津的35%,是周边地区与京津发展落差最大的地区。特殊的区域生态地位和巨大的发展落差,决定了张承地区对京津冀协同发展具有特殊且重要的影响。在去年的“2.26讲话”中明确提出,要把张家口、承德地区定位于京津冀水源涵养功能区,并同步解决贫困问题。即将出台的《京津冀协同发展规划纲要》进一步提出,要将京津冀地区打造成为全国生态修复环境改善示范区,并将以张承地区为主体的西北部区域定位为生态涵养区。落实重要讲话精神和《京津冀协同发展规划纲要》的战略部署,必须站在京津冀协同发展的高度,创新发展理念和体制机制,优化政策设计,推动张承地区加快生态化转型,既更好地发挥区域生态功能又不断缩小区域发展差距,实现发展与生态“双赢”。

一、张承地区经济生态化转型面临诸多困难

1.生态环境改善面临巨大的人口压力。张承地区地处半干旱与半湿润气候过渡带、华北平原与内蒙古高原过渡带和农牧交错带,自然地貌为稀疏草原、间山盆地和丘陵山区,适合人类合理开发利用的土地不足总土地面积的30%。但建国以来,由于不适当的区域开发政策,导致区内人口不断增加,土地、水和林草植被开发利用强度不断提高,区域生态环境持续恶化,水土流失严重,土地荒漠化面积不断扩大,沙尘暴频繁袭击京津,干枯河流不断增加。尽管近年来,随着人口外流和一系列资源开发限制政策的实施,生态恶化的趋势有所遏制,但高达800多万的人口规模和致富奔小康的发展诉求,仍对脆弱的生态环境形成巨大压力。2.区域经济发展受到失衡的政策束缚。长期以来,由于敏感的区位和突出的生态地位,张承地区一直实行着极为严格的产业发展、资源开发和环境保护政策。为保障京津水资源,不仅长期沿用行政方式向京津无偿供水调水,而且严格限制新上耗水性项目,并实行雨季河道取水口关闭政策,导致当地农业生产和大批产业项目受到影响;为保证向京津供水水质,长期执行高于其他地区的污水排放标准,为此仅张家口市先后关停企业就达上千家;为保护地表植被,防止风沙危害,实行了严格的禁牧舍饲政策,致使当地具有优势的畜牧业发展受阻,仅赤城县羊存栏量就从禁牧前的100多万只锐减至禁牧后的20万只。作为京津生态屏障和水源地,保护生态、涵养水源,无疑是张承地区的义务和责任,但这种重责任轻权利、只取不予的区域政策,不仅严重削弱了当地经济发展,使各级政府扶贫攻坚的努力大打折扣,也使改善生态的种种努力事倍功半。3.产业转型升级遭遇要素瓶颈制约。为推动区域可持续发展,同时摆脱区域政策的束缚,近年来张承地区各级政府相继开始经济生态化转型,如张家口提出要以生态为核心竞争力,推进绿色发展,致力绿色崛起;承德提出要按照生态产业化、产业生态化的思路,加快产业转型升级,实现绿色崛起,意在调整以矿、以农产业为主的产业结构,转变经济发展方式,实现整体经济的生态化。但由于经济社会长期欠发达,人才、技术、资金等要素大量外流,产业转型升级遭遇要素短缺瓶颈。据不完全统计,近10年来区内大专以上各类人才外流累计超过5万人。与此同时,当地银行存贷差率长期处于30%以上高位,大量资金外流导致当地发展资金严重不足。

二、推动张承地区经济生态化转型亟待体制机制创新

为改善张承地区的贫困和生态状况,自“八七”扶贫攻坚以来,国家和地方政府做出了巨大努力,相继实施了多项扶贫和生态建设工程。河北省更是将环首都九县列为扶贫攻坚示范区。但由于扶贫开发与生态建设相互脱节,与京津的发展被人为割裂,导致该地区贫困状况始终没有得到根本改善,生态状况始终没有得到根本好转,京津要生态、当地政府要财政、农民要致富的矛盾始终没有得到根本缓解。目前,张承地区依然是周边地区与京津发展落差最大的地区。张承地区的问题,表象是贫困,困境在于贫困与生态问题交织,根源在于体制机制陈旧僵化。因此,迫切需要站在京津冀协同发展的高度,以创新的思维和理念,探索区域发展和生态治理新路径。纵观目前张承地区面临的问题,迫切需要从以下四个方面开展体制机制和政策创新。一是迫切需要改变以乡村为主的人口配置方式,推动分散在生态脆弱敏感区域的人口向发展条件较好的中心村集聚、乡村人口向城镇集聚、贫困带人口向区外转移,建立以城镇为主导的人口配置体系;二是迫切需要改变传统行政计划式水资源配置方式,建立以水权分配为基础的市场化水资源配置机制;三是迫切需要改变以责为主的生态建设和环境保护方式,建立责权利相统一的生态环境治理机制和生态产品供给方式;四是迫切需要打破行政区域分割,建立制度化的跨区域产业发展援助机制,促进张承地区产业加速生态化转型,实现可持续发展。

三、建立生态经济示范区是推动张承地区经济生态化转型的现实选择和根本途径

四个方面的改革和创新是解决张承地区发展问题、更好发挥区域功能的关键,需要在京津冀协同发展的框架下,由国家协调有关部门及三方共同推动。为落实重要讲话精神,加快推进京津冀协同发展,从根本上缓解京津周边生态脆弱区发展与生态环境的矛盾,缩小区域发展差距,可考虑借鉴国内外区域协调发展的成功经验,在张承地区建立“生态经济示范区”,重点开展五方面的探索和试点示范:一是开展可再生能源应用

综合创新示范。以张家口可再生能源应用综合创新示范区建设为核心,依托张承地区丰富的风、光、热、生物等资源组合条件和可再生能源产业基础,围绕破解可再生能源发展瓶颈,着力推进机制、政策和技术三大创新,加快构建发、储、输、用、装备制造、技术研发、综合服务一体化的可再生能源开发应用体系,探索形成可复制可推广的可再生能源开发应用模式。二是开展跨区域购买生态空间试点。在划定区域生态红线和耕地红线以及城市开发边界的基础上,探索建立新增建设用地与跨区域购买生态用地挂钩机制,推动扩大建设用地空间的城市地区,在不突破本地生态红线和城市开发边界的基础上,向生态地区购买生态用地指标,通过市场化的方式,既使生态地区持续获得生态建设资金和发展利益补偿,也促进城市地区土地集约高效利用,形成有利于整个区域生态建设的长效机制。三是开展流域水权分配和转让试验。探索建立水市场和水权交易机制,合理补偿水源涵养区保护水源的成本和让渡水使用权的损失,既保护水源区政府和群众涵养水源的积极性,又适当提高用水成本,形成水资源高效配置和使用的长效机制。四是开展京津冀共建生态产业园区示范。创新园区共建模式,采取“托管、股份合作、生产基地、飞地”等多种形式,与京津共建共管,且以京津为主的方式,加快建设完善若干特色产业园区,促进与生态环境相协调的特色产业发展,探索形成跨区域产业援助的可行模式。五是开展生态移民和新型城镇化示范。推动区内人口向发展条件较好的重点城镇集聚,建立以城镇为主导的区域人口布局体系,探索生态脆弱地区人口布局新模式,有效缓解人口布局性生态压力。六是设立生态环境保护基金支持示范区建设。按照中央出一点、京津冀分别出一点和社会筹一点的办法筹集资金。重点用于支持“开展节能减排、污染防治、水源涵养、循环经济发展、环境监测监管、生态修复”等工作开展。张承地区是与京津生态环境关系最紧密、协同发展要求最迫切的地区,以此建立生态经济示范区,开展区域经济生态化转型改革试验,有助于探索建立新型区域发展和生态环境关系,缩小区域发展差距,保证京津冀城市群生态安全。同时,张承地区面临的问题在全国具有典型性,示范特区的建立也将为解决类似地区的问题探索路径、积累经验、提供样板。