自然保护区资金信托保障机制探析

〔摘要〕 资金的保障程度决定着自然保护区发展的兴衰成败，应采取切实可行的措施确保充足的资金用于自然保护区管理中。我国自然保护区资金方面存在的问题包括两方面，就资金投入而言，体现为资金来源渠道单一化，资金数额严重不足，资金补助制度不合理；就资金使用而言，体现为使用效率偏低，欠缺监督管理。自然保护区实行资金信托保障机制具有明显的优势，体现为信托资产的独立性可以保证在实现信托目的的同时能够对资金进行合理再分配，信托融资管理功能方面具有多渠道资金来源，科学的监督管理体系能够确保资金合理高效投入。构建自然保护区资金信托的基本框架包括设立信托基金和实施信托管理两方面，前者包括设立政府基金和社会公益基金，后者包括设立信托管理机构和明确信托管理机构的职责。

〔关键词〕 自然保护区，资金信托，保障机制

〔中图分类号〕D912.6 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2015）02-0124-05

构建自然保护区是保护自然生态系统的重要措施，对于我国生物多样性乃至生态安全的保护具有十分重要的意义。然而，随着我国自然保护区数量和面积的不断扩大，其问题也不断显现：如自然保护区管理及保护的专业性不足、管理行为与经营行为混同、自然保护区建设与社区发展无法协调等等。追根溯源，我们不难发现资金问题是导致诸多困境的根本原因之一：资金投入不足，使得自然保护区的基础设施及配套设备难以满足保护工作甚至日常管理的需要，更无法保证专业性技术及人才的供应 〔1 〕。为了扩大资金来源，自然保护区需要通过收取使用费（如门票）和开展保护区资源开发利用等经营活动来自筹资金。此外，保障机制的缺失亦使得社会捐助的资金无法得以有效集中运用。即使少数自然保护区得到稳定充足的财政拨款及社会捐助，由于现行立法对于自然保护区资金使用及监督没有相应的规定，大量的资金被不恰当地用于自然保护区的日常管理甚至工作人员福利待遇方面，资金使用欠缺监管，造成有限资金的严重浪费。可见，资金的保障程度决定着自然保护区发展的兴衰成败。

一、 自然保护区资金方面存在的问题

至目前为止，在我国现行立法中，没有涉及规范自然保护区资金使用及监督的相应规定。涉及自然保护区资金来源的法律规定，主要集中于《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称《条例》）中的第6条、第2条和第29条三个条款中。《条例》明确了我国自然保护区的建设与管理资金主要来源于地方政府财政拨款，同时允许自然保护区自筹资金、接受国际投资和社会捐助。然而对于中央财政投入、国际投资及社会捐助等渠道，或无规定或规定粗糙，难以具体落实。整体来看，我国自然保护区资金方面存在的问题主要表现为资金投入和资金使用两个方面。

（一）资金投入方面的问题

1.资金来源渠道单一化。我国自然保护区的资金来源以地方政府财政拨款为主，其他来源为辅。可以说地方政府的经费投入对所在地的自然保护区的管理与保护起着决定性作用。虽然《条例》第6条为自然保护区接受社会捐助和国际投资提供了法律支持，但相关可操作性运行机制的缺失（如组织机构的设立、法律地位、资金管理等均无规定），致使社会捐助和国际投资在自然保护区的资金来源中所占比例微乎其微，难以形成规模化良性运作，很难成为我国自然保护区有效的资金来源。《条例》第29条虽然允许自然保护区自筹资金，但受到自然保护区分区管理模式限制，可开发利用的自然保护区域较少，自筹资金途径亦无法成为自然保护区资金来源的有效途径，可见自然保护区的资金来源渠道具有单一性。

2.资金数额严重不足。《条例》第29条虽然允许自然保护区自筹资金，但现实中由于种种条件限制，即使自然保护区以牺牲自然环境为代价，所筹集到的资金数额往往也微不足道。依据《条例》第23条规定，无论是部级自然保护区还是地方级自然保护区，其建设与管理资金均主要来源于县级以上地方政府的财政安排。然而，由于立法对自然保护区所在地的地方政府无明确指定，致使具体负责自然保护区财政安排的政府不明。由于大多数的自然保护区属于地方级自然保护区，其经费最终多由行政辖域内的下级政府给予安排。但大多数情况下，地方政府所能投入的财政拨款非常有限，级别与管理责任的错位使得自然保护区的资金依赖于下级政府紧张的财政能力，资金数额不足在所难免。此外，由于国家未对地方政府投入自然保护区的经费预算比例作出规定，加之大部分自然保护区位于偏远贫困地区，经济水平落后，地方政府投入自然保护区的经费数额很难充沛。

3.资金补助制度不合理。《条例》第23条规定：“国家的中央财政对部级自然保护区给予适当资金补助”。但该条款却未对“适当”程度提供具体的参考标准，致使部级自然保护区所接收的来自中央财政的资金补助不稳定，国家提供的资金补助在实际中难以充分发挥作用 〔2 〕 （P18-20 ）。同时，这种简单以部级和地方级区分是否给予资金补助，而不考虑地域环境和经济水平差异的资金投入体制，亦使得许多偏远贫困的地方级自然保护区丧失“向中央求助”的路径，致使诸多地方自然保护区的管理及保护工作严重受阻，甚至难以维持自然保护区的基本管理工作 〔3 〕。可见，资金补助制度设计不具有合理性。

（二）资金使用方面的问题

1. 资金使用效率偏低。按照资金使用目的分类，自然保护区的资金分为建设使用资金和（保护）管理使用资金。现行立法对于自然保护区的管理使用资金未作规定，对于自然保护区建设使用资金则在《自然保护区工程项目建设标准》中（以下简称《标准》）有明确的规范标准。《标准》在一定程度上为自然保护区的建设资金投入及使用提供了法律指引，但由于资金数额不足及资金来源不稳定，致使自然保护区在工程建设完成后，缺少足够资金投入管理及保护工作的开展，致使“批而不建，建而不管”的自然保护区大量存在 〔4 〕。此外，据考证，自然保护区申请经费用于基础建设较为容易，但申请资金用于管理和保护工作则非常困难，这在一定程度上显示出当下自然保护区资金使用结构不合理，自然保护区的资金投入重心由管理保护工作偏移到基础设施建设，未充分用于自然保护区，资金的使用效率偏低。

2.资金使用欠缺监督管理。监督管理机制的不足，使得中央及地方财政投入的效能被大大降低。具体表现在以下三个方面：第一，社会公众监督机制欠缺，社会公众缺乏参与自然保护区专项资金使用的监督管理的有效途径，加上我国自然保护区严重依赖地方级政府财政投入，而各地政府对自然保护区的财政经费分配办法未被强制要求及时公布（甚至未规定定时公布），自然保护区资金使用情况不透明，导致社会公众难以知悉自然保护区资金使用情况，无法对其进行监督。第二，行政监督的力度和范围具有狭隘性。总体来看，我国着重对于部级自然保护区的专项资金使用进行监督，而地方级自然保护区的资金投入使用则缺失监督管理。如已出台的《自然保护区专项资金使用管理办法》（2001年）《部级自然保护区规范化建设和管理导则（试行）》（2009年）等法律文件，并对部级自然保护区采取“自查自纠和重点抽查相结合”的监督检查办法。 但对于地方级自然保护区的资金投入、使用、审批、报销等欠缺监督管理，致使许多地方自然保护区存在着“国家拨款多、实到资金少”的问题，或存在自然保护区将资金挪作他用或仅用于员工工资之用问题。第三，对于违法使用自然保护区管理资金或其他专项资金的行为，缺失针对性的惩处措施，对于已经发生的资金使用不当行为，无法及时纠正或制止。

二、 自然保护区实行资金信托保障机制的优势

从上述分析可以看出，完善自然保护区现有的资金保障机制，不仅需确保资金来源稳定充足，更应当提高资金使用效率并对其监督。目前国内已有部分学者对于资金筹集机制如何完善予以论述，对于资金投入及监督机制却少有研究。笔者认为，资金保障必须由资金筹集保障和资金投入使用保障两部分组成，资金筹集机制的完善并不等同于解决了资金投入监督问题。那么，是否存在一种机制可以在实现资金筹集多元化的同时亦能对资金使用进行监管呢？笔者认为公益信托可担此重任，具体而言，即采用公益性的资金信托机制。所谓公益性的资金信托（以下简称资金信托），是指为了不特定公众的利益，委托人基于信任将资金转移给受托人，由受托人严格按照信托目的对资金进行管理和处分，以实现不特定受益人利益的制度 〔5 〕 （P45-46 ）。依《信托法》第60条对公益信托的规定，以“发展环境保护事业、维护生态环境”为信托目的的信托属于公益信托，自然保护区的保护和管理，是对环境公益的保护，故对自然保护区资金进行信托按性质当属于公益信托。公益信托可充分发挥公众、市场的优势与特点来弥补政府的不足，实现对不特定多数受益者的权益保护。故自然保护区资金信托可由政府（第一部门）、企业（第二部门）和民间组织（第三部门）的共同通力合作实现①。况且本文所述的资金信托主要是非营利性的金钱信托（即以信托方式设立的公益基金）。

作为一种高效便捷的金融制度和财产管理制度，资金信托一方面可以充分发挥信托制度自身优势，如资金融通功能，为社会捐助和国际投资提供平台，实现资金来源渠道多元化，将“社会性收费”与社会捐助及国际投资合并为信托资金共同管理，同时可以借助受托人的经验和能力充分发挥财产管理功能，使信托资产保值增值，确保投入自然保护区保护及管理资金量的稳定充沛；另一方面，资金信托制度本身的优势，有利于确保资金切实高效地投入到自然保护区保护及管理工作中。

作为一种兼具财产筹集和财产管理功能的财产制度，资金信托具有明显的优势：

一是信托资产的独立性可以保证在实现信托目的的同时能够对资金进行合理再分配。信托资产具有独立性，即信托关系一旦产生，信托财产即从委托人、受托人以及受益人的自由财产中分离出来，成为一项仅服从于信托目的的独立的财产 〔5 〕 （P205-222 ）。《海牙公约》将信托财产认定为一个独立基金（a separate fund），强化了信托资金的独立性。一方面，资产的独立性使得资金的使用免受委托人及受益人的干涉，相较由政府对资金投入的行政安排而言，资金信托更具有灵活性和高效性，有助于确保资金的合理分配，可依具体需要进行针对性的资金投入，不会出现“用于自然保护区建设的费用比用于自然保护区管理及保护的费用容易申请”的弊端，使自然保护区的建设及保护管理均有足额的资金投入；另一方面，资产的独立性强调资金的管理必须以满足信托目的为重心，即资金可以因为保值增值而被经营化管理，但不得悖于自然保护区的保护目的，一旦保值增值的经营化管理与自然保护区资金投入需要相矛盾，必须确保资金被及时并足额地投入自然保护区保护工作中，确保融资增资活动与自然保护区保护管理目标相协调。

二是信托融资管理功能方面具有多渠道资金来源。具有融资功能的资金信托弥补了政府财政不足，为资金来源多元化的实现提供了机制保障：不仅为社会捐助和国际投资提供了平台，亦为社会性收费提供了管理主体；资金信托将多种来源渠道的资金汇合为整体性资金进行统一管理，解决了资金分散、来源渠道单一化问题；同时，资金信托对资金管理和处分的信托行为，在弥补了地方政府财政不足的同时，亦使自然保护区资金使用以政府行政批准和信托组织审核两种渠道实现，加强了对资金使用的监督管理，从而确保用于信托目的，即自然保护区的保护及管理的资金数量；受托人的专业化管理，亦可使整体性资金得以保值增值。资金信托的优势使得资金量从分散到聚集，从少到多，为自然保护区的保护及管理提供了稳定充沛的资金来源。

三是科学的监督管理体系能够确保资金合理高效投入。信托机构设立便捷、管理成本低廉等优势，使得信托资金能够高效用于自然保护区的保护和管理，避免因机构运作需要和员工费用支出而消耗大量信托资金；赋予受托人管理和处分财产的权利，使得信托机构可自由灵活地管理信托资金，只要其目的符合公益信托目的，委托人便无权干涉其管理行为。因此，虽然资金信托的资金来源包括政府财政支出、社会性收费、国际投资或社会捐助等，但政府、社会团体或自然人均不可干涉信托资金的管理及投入。同时，信托所具有的科学监督体系，为信托资金的独立性及合理高效使用提供了双重保障：从机关监督来看，主管机关（信托机构主管机构）对资金信托的信托行为进行监控，形成了严格的登记与特定机关管理监督模式。从信托监察人（信托管理人）制度的设计来看，其弥补了委托人无法涉足信托关系的不足，强化了委托人对受托人的监督能力：在受益人不特定时，信托监察人可代表受益人对受托人的管理行为进行监督；当受托人管理不善、违背管理义务或违反信托目的处分信托财产时，信托监察人甚至有权对受托人及相关第三人提讼，要求受托人停止侵害行为、赔偿损失或恢复信托财产原状，或解任受托人，以确保公益信托目的实现。

三、 构建自然保护区资金信托保障机制的基本框架

笔者认为，充分借鉴外国经验，立足我国自然保护区资金现状，构建适应我国自然保护区资金信托保障机制的基本框架应该是：设立自然保护区信托基金，将（政府、社会团体、法人及自然人所投资、资助的）用于自然保护区管理及保护的基金，交由特定的受托人（具备信托管理资质和能力的信托组织）进行管理，并将所得款项及收益转移给自然保护区，用于自然保护区的管理及保护工作。具体而言应从以下两个方面来构建。

（一）设立信托基金

信托基金应当由政府基金和社会公益基金两部分组成：政府基金的资金来源主要是政府财政拨款，通过不同级别的政府基金设立，可有效地利用信托运作模式对政府财政投入及财政规划予以监督和保障，确保资金的独立性及投入使用的高效性，避免有限资金的流失，从而解决政府财政拨款存在的资金数额不稳定、投入及使用效率低等问题；社会公益基金的资金来源主要是第二部门（企业）与第三部门（志愿团体、社会组织）及不特定的公众，将市场及社会的作用与公益信托的优势相结合，实现对社会分散资金的充分集中及高效管理。

1. 政府基金。各级政府的财政拨款是我国自然保护区资金的主要来源。故政府基金的科学设立，对于自然保护区的资金充沛稳定具有重要意义。政府基金应当被强制设立（法定设立），并应做到分级设立、账户独立、明细公开，并在各地政府所投入的资金予以最低额规定。

考虑到我国自然保护区分为部级和地方级两类，政府基金应按自然保护区的具体级别相应设立。部级政府基金，应对国内所有的部级自然保护区给予财政拨款支持；同时单独分出部分资金，为需要国家财政支持的地方级自然保护区给予保障（经申请程序）；地方级政府基金，应按照省（直辖市、自治区）、市级自然保护区和县（市辖区、旗、县级市）分级设立。此外，各级政府每年投入政府信托基金的经费，应当制作经费安排预算表，并将投入资金数额及时对外公开以接受公众监督，政府基金的资金账户应独立设置，同时应尽快完善相应立法，明确各级政府投入当地责任保护区的最低数额标准（具体可根据自然保护区所在地的经济发展水平、自然保护区的数量和级别等因素综合制定）。

对于同时存在部级自然保护区和地方级自然保护区的地方政府，部级政府基金和地方级政府基金的设立有利于解决政府经费投入不足的困难；对于同时存在多个地方级自然保护区的地方政府而言，地方级政府基金的最低数额投入，至少可确保多个自然保护区均有稳定的资金投入。

2. 社会公益基金。社会公益基金的设立，是实现自然保护区资金来源多元化的有效途径。值得注意的是，本文所言的社会公益基金，是由公益信托组织所设立的社会公益基金，换言之，该社会公益基金是公益信托的信托财产（信托对象），而非公益基金会的基金②。社会公益基金的设立应当采取鼓励设立方式，具体可通过公益信托相关立法及政策进行鼓励推广。首先，应加强公益信托立法，对以“实现环境的良好生态功能保护”为信托目的的公益信托的设立条件（如注册要求、形式要求、财产要求等）、管理制度、监督制度等进行明确规定，为广大民众、企业、社会组织参与社会公益基金的运作提供法律依据。其次，国家应当制定相应的鼓励政策，如税收减免政策，资金扶持政策等促进公益信托业的发展，扶持社会公益组织对公众环境利益的保护。当然，社会公益基金的设立，需要以信托的方式进行，即第二部门、第三部门及社会公众以书面方式（信托合同、遗嘱或法律、行政法规规定的其他书面文件等形式）将信托资产托付给信托管理机构（信托财产权的合法移转），合同书应当载明信托目的（即维护自然保护区的管理及保护）、委托人及受托人的基本情况（如姓名、住所、民事行为能力）及双方权利义务（尤其是变更及中止情形的规定）、公益信托监察人的设立等。

（二）实施信托管理

1. 建立信托管理机构。由于自然保护区的信托基金按照公益信托方式设立，故自然保护区基金信托的受托人，即自然保护区基金的信托管理机构，应遵照公益信托的设立方式及设立程序③。依照《信托法》对于“公益信托受托人资格”的相关规定，自然保护区基金信托的信托管理机构，应当 “经过有关公益事业的管理机构的批准”，并经过许可、登记等程序，才能宣告信托管理机构合法成立。

自然保护区基金信托的信托管理机构，在性质上属于经营性公益信托机构，且应当依照政府基金和社会公益基金两种不同的资金来源分开进行信托管理活动，当然在具体的自然保护区所在地，两种基金可委托给同一信托管理机构。其中，政府基金的信托管理机构必须为法人团体，且应当依法指定，如可由人民法院指派政府基金的信托管理机构；而社会公益基金信托，其受托人可以包括法人团体和非法人团体（不过，大陆法系的公益信托受托人一般为信托公司），信托管理机构的选定可具体由发起民众、社会团体及法人指派。

2. 明确信托管理机构的职责。鉴于信托财产的特殊性，自然保护区基金的信托管理机构，除应承担公益信托受托人所承担的一般性义务（如为不特定受益人的最大利益处理信托事务、信托财产与信托机构固有财产相分离、谨慎管理信托财产、接受公益事业管理机构检查、报告和公告信托事务处理情况及财产状况）外，更应明确管理机构的职责。具体包括：管理信托资产（社会公益信托基金的信托管理机构还需募集捐款赞助），制作并通知或公告信托事务及资产状况，实施监督以确保信托资产的使用符合信托目的（对各级自然保护区的资金使用情况进行监督和管理，可定时抽查各自然保护区的资金使用具体情况，对于违规违法的资金使用情况予以警告和通报批评，并通知自然保护区相关负责部门对其进行行政处罚或纪律处罚）等。当信托管理机构因被撤销、解任及法律法规规定的其他情形出现时，信托管理机构的职责终止。

注 释：

①公益信托主要分为三种：公众信托（委托人为不特定公众利益而设立的信托）、公共机构信托（为促进公共机构的管理发展而设立的信托）及慈善性剩余信托（捐款人设立的慈善信托并将部分信托受益转给慈善机构）。其中，自然保护区资金保障的信托机制主要属于第一种和第二种。

②基金会与公益信托相区别，虽然公益基金与信托财产具有相似性，但应明确区分公益信托组织与公益基金会。详见赵磊，崔利宏：《基金会与公益信托关系探析――兼论公益事业组织形式的选择》，《西南民族大学学报（人文社科版）》，2008第9期，第216-220、293页。

③公益信托的设立方式和设立程序分别为“书面形式”和“核准式”。大陆法系中，公益信托的受托人一般是信托公司，即信托管理机构。

参考文献：

〔1〕梅凤乔，张 爽.中国自然保护区资金机制探讨〔J〕.环境保护，2006（2）.

〔2〕陶思明.自然保护区展望：以历史使命、生存战略为视觉〔M〕.北京：科学出版社，2013.

〔3〕林 森.略论我国自然保护区资金机制的法律完善〔J〕.西安建筑科技大学学报（社会科学版），2012（6）.

〔4〕王权典.自然保护区资源保护管理社会性收费问题法律探析〔J〕.法学家，2008（3）.

〔5〕赵 磊.公益信托法律制度研究〔M〕.北京：法律出版社，2008.