“标本兼治”论社区减负

“在传统思路上，社区怎么改都有问题。如果是为减负而减负，也必然会失败。”

嘉宾：

向德平

华中师范大学社会学院院长

吴亦明

南京师范大学社会发展学院教授

史锦平

中共南京市委社会建设工作委员会副书记

昌红梅

铜陵市铜官山区区委书记

“不能为减负而减负”

《决策》：从我们调查的情况看，社区已经到了非减负不可的地步了。现在大家都对社区不满意：上级不满意，认为布置的工作社区做不好；居民对社区服务更不满意；居委会也不满意，觉得自己是“万金油”什么都要做。为什么会这样？

向德平：现在社区负担太重，是一个大家都认同的基本事实。为什么会负担重？过去整个社会是通过单位制来进行管理，随着单位制逐步解体，很多原本由单位承担的职能分化到社区了，包括大量的行政管理事务和社会服务事务。

于是，我们看到几乎所有的部门都要在社区插一条“腿”。为什么？因为有这个需求。所以，社区事务越来越多，社区工作对象越来越多、范围越来越大。同时，社区拥有的资源十分有限。

吴亦明：最根本的原因，还是我们万能政府的职能没有转变。虽然十八届三中全会明确市场起决定作用，但在社会管理、社会服务和公共产品的供给上，政府始终没有认为它需要一个非政府的、社会的、独立的载体运营，仍然把社会事务和行政事务不加区分。所有的政策都要通过社区落实到最底层，这样的体制设计决定社区负担重。

我们还有一个体制上的局限，就是在职能设置和资源配置上是倒三角形的。越是上层，资源越集中，基层配置的资源很薄弱。负担重因为什么？因为担负的工作任务和相应的资源严重不匹配。

另外，长期以来存在的运作方式和形式主义作风，也是导致社区负担重的原因。

昌红梅：针对这一情况，铜陵市委、市政府决定在社区开展“三减一加强”（减牌子、减考核、减事务，加强社区党工委建设）专项行动，并作为党的群众路线教育实践活动的重点整改任务。目前，这项工作已经取得了阶段性成效。

我们不仅是减牌子、减考核、减事务，更是对社区综合体制改革的一次巩固和深化，是对社区公共服务的一次改进和提升。可以说，这次社区减负实际上是社会治理体系和治理结构的再造和细化。

《决策》：过去很多地方针对社区减负也做了很多探索，但效果都不明显，为什么社区减负这么难？

吴亦明：如果是为减负而减负，必然失败。政府职能没有转变，必然会出现反弹。我们简单地砍掉部门进社区的“腿”，那么该做的事谁来做？是不是社区功能就能很好的发挥了？

所以，需要体制机制上的突破，真正用法治的思维来解决。宏观层面上说，要修订《居民委员会自治法》；对于地方政府来说，要转变职能，要明白政府到底应该干什么，摆脱原来的发展思维和发展方式。但这些问题需要慢慢去解决。

史锦平：政府职能转变确实是社区减负最核心的东西。社区减负不是简单的取消行政负担，而是从根本上推动社会治理和政府转型，改变社会建设中以政府主导为主。政府承担了过多的社会责任，政府做不好，也做不了。

如果社区减负只是取消市区两级的工作事项，而没有相应的制度保障，容易反弹。我们常说的职能部门进社区，是到社区开展工作，而不是让社区去做。所以执政理念上要改变，体制机制上要改变。

要把社区减负放到体制改革的层面，推动社会治理转变。政府职能转变可以从街道入手，转变街道职能，取消经济职能和经济指标考核，将街道从经济发展主力位置上退下来；改变街道运作的机关化，建立直接服务群众的平台，而不是作为政府的管理机构。

从国家层面来说，也要进行减负，国家层面的社区评比太多了，同时有些权限也要下放。

“社区变了，

政府也要变”

《决策》：现在大家都把矛头指向职能部门伸进社区的“腿”，社区减负也主要针对职能部门，这似乎也不客观。

向德平：职能部门也想下去服务，但没有“腿”，只能依赖于社区。很多人批评职能部门，客观来讲，很多部门人员是不多的，却要面对一大堆的事务。

所以，不能一味说职能部门是坏的，只是说在目前管理体制下，部门通过行政式下达任务给社区，但给的资源很少。

如果真正费随事转，资源由社区来进行整合，社区有了资源就可以购买服务，或者支持社会组织的服务，那么社区就不会把这个作为负担。所以说，一味的砍掉部门的“腿”，这也不对。关键是事权和资源要匹配，政府职能的转移一定要与购买服务结合起来。

在传统思路上，社区怎么改都有问题。十八届三中全会以后，政府、市场、社会三者的关系，开始从根本上得到厘清。所谓社会治理方式的变革，就是把政府、社会和市场摆在一个平等的位置上，采用多元主体平等的治理。

所以，社区减负一定要把这个作为重点，真正把社会摆在平等位置上，政府的资源就会向它倾斜，才可能真正把社区建设做好。

昌红梅：社区改革是一个系统工程，不光社区在改，同时政府也在改。社区变了，政府也要变，职能部门的工作方式更要转变，如果仍旧以过去管街道的方式去管社区，只会把社区变回街道。

社区减负核心就是将政府与社区在社会治理中的角色和职能进行归位。制定出政府权力清单、负面清单和社区服务清单、事务清单，把政府该担的责任担起来，把社区该做的事情做起来，建立政府与基层自治组织“一揽子契约式服务”的运作机制。

同时，建立完善社区准入制，按照“权随责走、费随事转”的原则，规范政府行政行为，强化社区自治功能，形成政府行政管理与社区自我治理的有效衔接和良性互动，真正使“三减一加强”成果制度化、长效化。

“减负一定要

与社区自治结合”

《决策》：很多地方在社区减负之后，并不知道居委会应该做什么，社区功能如何发挥。这可能也是导致社区减负不成功的原因之一。

吴亦明：社区减负以后，必须明确社区自治组织应该承担的职能。社区要作为基层社会管理和服务的运作主体强化，特别是增强公共服务。社区减负最重要的目标，是服务功能得到强化。服务功能得不到强化，减负就没有意义。

要明确社区法定协助政府的职能清单，该协助还要协助。社区与政府的关系应该是合作关系，而不是上级和下级这样的关系，这种关系也要改变。

社区居委会的角色定位，应该是社区总体利益的代表者，政府的协助者、配合者，居民各种服务需求、诉求的表达者，社会组织服务质量的监督者。社区作为政府与社会之间的关系协调者，这才是居委会作为一个自治组织存在的价值。

史锦平：社区的组织架构要调整完善，要改变过去四套班子结构。要确定社区职能与权责关系，按相关法律法规要执行的必须办，属于协助执行的可以辅助或外包，从而在体制架构上理顺、重组、赋能。

社区减负一定要与社区自治结合起来，这需要顶层设计。社区离不开政府，但要有自己的社区治理结构。自治的主体应该是多元的，要建立多元整合协调机制。比如，居委会与业主委员会、物业公司要建立协调机制，整合起来一体运作。

昌红梅：社区改革三年多来，我们始终贯穿着一条主线，这就是扩大基层民主、不断提高社区成员和自治组织对于民主治理的参与度。这是我们在社区建设过程中对各种现实问题的积极回应，也是我们各项行动的核心目标之一。

去年社区换届，我们在两个社区进行了“海选”试点，将居委会成员的提名权直接交给了居民，居民参选率都达到了70%以上，取得了比较理想的效果。

今年，我们正在做参与式治理，推进过程项目化，也请了第三方机构来培训我们的机关干部和社区工作者，转变他们自治的意识，提升自治的能力和水平，培养老百姓参与意识。现在一些部门有了支持社区自治的意识，很多干部会思考我做哪些工作会让社区自治搞的更好。

实际上，我们是通过倒逼的机制来推进社区自治的深入，因为自治不是坐在家里等别人来提意见，而是要通过具体的项目、具体的事，在运作的过程中培养大家的意识、能力，学会怎么自治，形成常态化的自治体制机制。

购买服务“良性循环”

《决策》：发展社区社会组织对于社区减负来说也非常重要，但现在社区社会组织发展还比较缓慢，这里面存在哪些问题？

向德平：社区社会组织这几年有很大进步的。我们去地方调研可以看到，数据上都很漂亮，有很多社区社会组织，组织了很多的活动。但另外你也可以发现一个有趣的现象，很多地方政府投入很多资金、资源，但没有那么多人主动参与，社会组织自我发展的动力还不足。

所以，不能光看统计数据，要看这些社区社会组织是不是自组织的，是不是有自我参与的积极性，是不是有管理的规则，是否有凝聚力，是否能自主的开展活动。真正的社会组织不是官方发动的。应该说，现在被组织的色彩还比较浓。

还有就是自我服务型的比较多，比如老大爷搞个书法协会，老大妈搞个腰鼓队。好不好？当然好，自我服务也是好的，但是发展起来后还要发挥社会能量，既要为自己服务也要为其他人服务。比如老年书法协会，除了自娱自乐，是不是能培养、照顾父母都在工作的孩子？

政府应该怎样去培育社区社会组织？关键是购买服务，要给予一个培育期，逐步提高他们的能力。当这些社区社会组织真正发展起来后，居民就有了自治的基础和平台，居委会的许多工作和职能就能转移出去了。

昌红梅：培育和发展社会组织，是我们几年来一直着力在做的，也是我们社区发展的一个瓶颈。社会组织它不是自发的，光喊喊不来，是要通过长期引导和培育的。

一方面，通过建立社会组织孵化中心等方式，对初创期和中小型公益组织提供场地、设备、资金、培训和项目等方面服务与扶持，通过我们的培育，让社会组织从无到有、从小到大、从弱到强。

另一方面，把社会组织培育与政府购买公共服务紧密结合，推动公共服务与社会组织协同发展。通过政府职能的转变，通过实实在在的项目，通过政府资源的市场化倒逼，通过竞争的形式，促进这些组织的发展。这是一个长期的过程，可能这个过程中花的钱比我们自己做花的要多，但这对社会组织培育和政府职能转变是大有帮助的。

《决策》：有报道说，在购买服务方面，深圳一个试点社区，财政每年要掏400多万元。如果真是这样的话，对地方财力是个考验。

向德平：广州、深圳等地的社区，都开始购买服务，虽然目前还不成熟，但它是很有价值的，这是趋势。

其实，购买服务并没有增加多少经费，而是从原有经费中切出一块来。不是凭空拿出来，以前社区就花这么多钱，但过去是通过行政方式，而现在通过购买服务的方式。

吴亦明：这里有一个恶性循环和良性循环的问题。恶性循环是政府没钱，就不去购买，社会组织就没有资源，社会就会萎缩。社会越萎缩，就越不能购买服务。良性循环就是要有这个意识，部门的钱不是部门的“小金库”，该拿的要拿出来购买服务，这对部门来说是革命。

政府要明确列出购买服务清单，这些任务需要多少费用，费用就从部门的财政总预算里拿出来，明码标价，拨给购买服务的部门。至于清单，各地可以量力而行、可多可少。

昌红梅：在这方面，我们做了“三个目录”，或者说是“三个清单”，即政府转移职能目录、社会组织目录、购买服务目录，实现职能、项目和组织的有机衔接。

我们把购买服务项目化、市场化和社会化，真正的落到实处。所有的服务项目、服务内容，都把它做成项目、列出清单，然后通过公开竞争、择优购买。

今年，我们拿出了6000万元财政资金，在城市管理、卫生服务、社区养老等十几个领域进行市场化改革，通过公开招标的方式交由社会组织承接服务。这对地方财力确实是个考验，但对政府职能的转变、公共服务的提升大有益处，也是社会治理体系建设的一个重要方向，我们认为是值得的。