关于我国政府采购法律制度的思考

【摘要】 政府采购是当今世界各国政府管理社会经济生活的一种重要手段，很多国家和地区都制定了政府采购法及相关法律法规以规制政府采购行为。因政府采购涉及主要来自纳税人的巨额资金和重要公共利益，其有关法律问题应当受到高度重视。我国的政府采购法律制度尚不完善，应建立健全具有中国特色的政府采购法律制度。

【关键词】 政府采购 法律制度 思考

政府采购作为最重要的市场购销活动，其健康发展在很大程度上能起到鼓励和扶持国内企业的作用，进而促进一国国民经济的迅速增长。加入WTO后，政府采购市场的逐步开放和政府采购的国际化将成为我国未来经济改革与发展的趋势。面对国内外政府采购市场日趋开放化和世界法律趋同化的形势，深入探讨如何科学制定政府采购政策，按照WTO《政府采购协议》的基本原则并以双边谈判的具体承诺为基础，借鉴国外先进立法经验，尽快完善政府采购法律制度，以完备的法律保障为前提适时逐步的开放政府采购市场，已成为当前我国政府采购立法与实践中一个亟待研究的课题。

一、我国政府采购制度概况

《中华人民共和国政府采购法》第二条规定：所谓政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。与一般采购相比，政府采购具有主体特定性、采购活动公益性、资金来源公共性、采购过程规范性等特征，应遵循公开透明、公平公正、诚实信用等原则。

一般认为，政府采购制度起源于自由资本主义时期的英国。经过两百多年的发展，西方发达国家已经建立了比较完善的政府采购制度。我国建国以后长期推行计划经济体制，并无真正意义上的政府采购。20世纪80年代，我国开始恢复和发展商品经济，但政府采购仍未得到应有的重视。直到20世纪90年代中后期，中国加快了入世步伐，对政府采购的国际化有了更加深刻的感知，有些城市开始有意识地规范政府采购活动，北京、上海、山西、安徽等先后颁布了关于政府采购的地方性法规，国家财政部、经贸委等也分别颁布了一系列有关政府采购的政策性文件和部门规章。截至1999年底，全国已有28个省、自治区、直辖市和计划单列市建立政府采购制度，中央机关的政府采购工作选择了卫生部、民政部、海关等部门作为试点；2002年起中央各单位正式编制政府采购预算，2002年6月第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》），并于2003年1月1日起实施。实践证明，《政府采购法》为形成我国政府采购的法律制度奠定了基础，标志着我国政府采购全面步入法制化轨道。

二、我国政府采购法律制度存在的问题

由于我国政府采购制度改革的时间较短，立法与实践经验不足，政府采购法律制度虽然有所发展，但还存在许多问题。

1、法律协调性不足，造成法律适用上的冲突。如根据《政府采购法》第四条的规定，不以招标投标方式而是以其他采购方式采购工程的，应当适用《政府采购法》的有关规定。而《招标投标法》第三条第一款规定，只要是使用了国有资金的工程建设项目，都必须进行招投标。两部法律对于采购工程就有了不同的标准，造成了在适用法律方面的冲突。

2、政府采购的范围窄，项目单一。据统计，2006年全国政府采购规模达到2900亿元，比2005年增长了500多亿。但根据国际经验，一个国家政府采购的规模一般为GDP的10%以上或为财政支出的30%左右，按后一个口径计算也应在4000亿元左右，因此扩大政府采购规模是当务之急。

3、政府采购的公开透明机制不完善。政府采购信息公开化的内容不明确，方式简单，缺乏相应的制度保障。《政府采购法》第十一条明确规定了政府采购的信息应当及时向社会公开，但涉及商业秘密的除外，但对哪些属于政府采购信息、哪些属于商业秘密均未作出明确的规定。实践中，无论是采购人还是招投标机构，甚至某些集中采购机构对公开招标有抵触、规避公开招标的现象时有发生。

4、政府采购监督检查体系不完备。《政府采购法》第十三条明确规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购的监督管理部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责；各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。但是目前我国政府采购活动中仍存在财政部门参与政府采购的商业性决策，而忽视采购预算的编制和对采购性资金进行管理和监督的现象。

5、政府采购质疑与投诉法律制度不完善。《政府采购法》规定受理质疑和投诉的机构主要有采购人、采购机构和政府采购监督管理部门。尽管规定采购人和采购机构只能就当事人向其提出的采购活动事项的疑问作出答复，且当供应商对答复不满意时，还可以向采购监督部门进行投诉，对投诉处理决定不服或逾期不为处理时可以申请复议或向人民法院提起行政诉讼，但这种程序设计很难保障供应商的权益不受损失。

6、政府采购的网络化管理不健全。网络管理是政府采购中的一个重要环节，它对提高政府采购的质量和效益有着不可估量的作用。然而，当前一些地方政府采购网络化设施差，一些日常采购仍需通过零售市场进行，导致政府采购中的“关系采购”、“地方保护”等，直接阻碍了政府采购的健康发展。

7、缺乏专业化采购队伍。从我国目前情况来看，大部分采购人员从财政部门内部调剂产生，他们拥有一定的财经知识，但对管理、高新产品的专业知识掌握不多，缺乏从事市场经济和商品交易的专业知识和工作经验，势必会影响政府采购的效益和运作质量。

三、完善我国政府采购法律制度的对策

我国政府采购法律制度的完善是一个系统工程，必须坚持从我国的国情出发，根据WTO《政府采购协议》及国际政府采购立法，积极吸取发达国家和地区政府采购立法的经验，建立具有中国特色的政府采购法律制度。

1、进一步完善政府采购法律体系。具体应包括三个层次。第一层次是以《政府采购法》为中心，主要包括《政府采购法》、《招标投标法》和《合同法》。第二层次是以《政府采购法实施条例》为中心，主要包括政府采购法实施条例、政府采购招标投标和政府采购合同监督管理办法。如对供应商资格要求的规定、对评标标准和程序的规定、对采购从业人员资格要求的规定、对采购管理和经办人员行为规范的规定，以及政府采购的信息公告管理、供应商投诉管理、集中采购机构考核、政府采购评审专家管理等。这些规定是对《政府采购法》的具体解释和补充，我国在这方面不够完善。第三层次是以地方性政府采购法规为中心。包括省、市、自治区政府采购管理条例或办法和政府采购目录、审计监督、合同监督、招标投标管理办法、规定、通知等。

2、进一步扩大政府采购的范围和规模。采购商品的范围不应局限于计算机、汽车等办公用品范畴，而应逐步将大型商品、跨部门通用商品以及投资额较大的工程和服务项目纳入政府采购范围。政府采购的范围不应以资金来源为标准，而是要逐步以履行政府公共职能为标准，凡是履行公共职能机构（不包括从事商业活动的机构）的购买性支出，都应该逐步实行政府采购。中央应建立一个政府采购基础目录，要求各省级地方政府的集中采购目录都应涵盖该目录的所有项目。

3、完善政府采购信息披露法律制度。除围绕政府采购的法律政策、采购合同的条件、供应商资格预审和评标标准、合同授予结果的公开等加强相关法律的完善外，也可以对整个政府采购过程和合同签订及履行过程的信息都予以公布并接受审查，真正建立起有效的信息披露法律制度。建立中央、省、市、县四级联网的统一信息渠道，确保政府采购信息渠道畅通，实现政府采购信息的准确、及时和完整，捍卫社会对政府采购的知情权；建立政府采购参与主体违规记录的信息档案，在一定范围内公布并与其市场准入资格挂钩，切实规范政府采购行为。

4、构建有效的政府采购监督法律体系。（1）进一步扩大法律监督的范围，加强对政府采购所有当事人以及政府采购过程的监督。（2）依法确保政府采购监督部门与采购主体的有效分离，建立一个专门委员会来监督政府采购，保证政府采购政策与措施的统一。（3）实现监督方式的多样化。在加强财政监督的同时，充分发挥纪检监察、审计等职能部门的作用，将事后检查与日常监督相结合，使监督检查的内容法制化，形成事前、事中与事后全方位多层次的监督体系。

5、完善政府采购质疑与投诉法律制度。（1）建立独立的政府采购仲裁机构。WTO《政府采购协议》要求各国设立一个与采购结果无关的独立公正的审议机构来处理质疑与申诉事项。我国可以借鉴国际经验，规定政府采购中的合同纠纷可由政府采购执行机构进行仲裁，对仲裁结果不服的，当事人可向法院。（2）在审查人员的回避、质疑的撤销与公告、政府采购监督管理部门的书面处理决定等政府采购质疑程序方面作出进一步的详细规定。（3）可以考虑借鉴美国的成功经验，设置合同申诉委员会，专门处理采购活动中的申诉；同时规定供应商如果就投标资格、材料规格等招标事项发生争议可以申诉两次，复议一次，对复议决定不服的，还可以提起行政诉讼。

6、完善政府采购的网络化管理，形成采购大市场。应加强政府采购政策、制度的信息管理，建立相关档案；加强政府采购的业务信息管理，完善采购过程和采购程序；加强政府采购供应商的信息管理，建立符合资质条件的供应商库，对在政府采购活动中质优价廉、信誉好的供应商可采用星级评定制度，在招标中同等条件下优先考虑；还要加强政府采购招标评审专家信息管理。政府采购范围广，评审难度也较大，为更好地做好专家库信息管理，必须从多方面吸收和引进专家，每次招投标根据实际情况，从各专业专家中随机组合选出。

7、不断提高政府采购人员的业务素质。政府采购涉及的领域较广，专业性、技术性较强，因此对采购人员要制定考核标准和采购资格管理制度，实行定期业务考核，逐步建立一支专业采购队伍。在此基础上，制定政府采购技术资格管理办法，做到持证上岗，并实行采购人员岗位轮换制。加强政府采购从业人员的思想道德教育，使政府采购工作真正做到公开、公平、公正，廉洁高效。既要建设全方位的监督体系，更要加强从业人员的自律教育，制定行业自律条例。

【参考文献】

[1] 钟明：中国政府采购实务操作全书[M].中国审计出版社，2000.

[2] 洪银兴：公共财政学[M].南京大学出版社，2003.

[3] 徐峰：我国政府采购若干问题研究[J].商业经济，2005（4）.

[4] 王学良、宋睿：WTO框架下我国政府采购法律问题研究[J].山西高等学校社会科学学报，2005（2）.

[5] 国家司法考试中心：法律法规精读[M].中国法制出版社，2007.