税务机关监督环节分析

要切实强化对“两权”的监督，各级税务机关尤其是各级领导必须首先确立大监督观，即教育是监督、检查是监督、考评是监督、追究也是监督，在此基础上，不断拓宽内部监督渠道，强化内部监督功能，真正将监督贯穿于“两权”行使的各个环节和全部过程。

一、“两权”监督中应注意处理好几个关系

1、监督与效率的关系。效率是现代行政管理的一个重要目标，对税务机关来说，一方面要坚持依法行政、规范行使权力，另一方面又必须兼顾效率。因此，在建立有关监督制度，进行权力分解、职责细化，强化“两权”监督的同时，必须坚持简明规范、便于操作的原则，把提高办事效率和为纳税人服务的目标一并考虑进去，不能因为实施对权利的监督，而发生互相扯皮，工作效率降低的问题。

2、权力监督和效能监督的关系。“两权”监督的首要任务是加强廉政建设、惩治腐败，但其功效并不仅限于此，还包括促进税收管理效能的提高。在“两权”监督过程中，既要从规范、制约的角度，防止滥用权力，；也要通过上下级的层级监督、专门监督等，及时发现并调整管理过程中存在的问题，纠正和补偿管理过程中的偏差与失误，防止怠于职守、该干不干、消极应付的作风和行为，促进税务干部勤政、优政。

3、人机结合的关系。随着税收管理信息化程度的提高，税收权力的运行机制发生了根本改变，传统的手工监督方式和人盯人的滞后监督显然已不能适应要求，加强信息化手段在“两权”监督中的应用成为必然。近年来，税务机关已经以税收管理信息系统为载体，逐步建立起机器管人的机控防线。但实践表明，过于依赖机控并不可取，特别是在信息化建设的初始阶段，要确保“两权”监督的深度和效果，必须坚持人机结合的途径和方法，使两者互相促进、互相补充。

二、“两权”监督的几个环节

（一）以“自律”为基础，使每一个税务干部成为真正意义上的“道德人”。

现代经济学的鼻祖亚当·斯密有一个“经济人假设”的理论：人的行为动机源于经济诱因，人都要争取自己最大的经济利益，工作就是为了取得经济报酬。这个“经济人假设”的理论，正是经济学的基石之一。关于市场经济的全部理论和制度设计，都是以这个假设为前提推导出来的。市场经济就是要最大限度的利用人们的逐利本性来增加社会财富的总量。作为市场经济中的人，包括税务干部，也具有经济人的普遍特征。但我们的干部管理体制，却是按照每个干部都是“道德人”的理论来设计的：每一个干部都是民众中的先进分子，都具有共产主义的政治觉悟、专门利人的人生价值、克己奉公的道德情操，是人民的公仆、勤务员。这就要求每个干部，当然包括税务干部都要自觉地去克服经济人的本质特征。要对得起干部的称号，不仅要承担干部的权利和荣誉，更要承担起干部应尽的责任和义务，对自己人性中恶的一面保持高度的警惕，以“道德人”为标准，确保自己去争取自己的利益时，不损害国家、集体、群众和他人的利益，自我修炼、组织教育、他人监督，都是使干部成为“道德人”的有效途径，而自我修炼又是最直接、最根本、最有效的途径。

自律的目标是确立正确的执政理念。无论是税收执法权还是行政管理权，都是一种行政执政权。要使我们的干部明确一个真理：人民群众是主人，公务人员是人民的公仆；纳税人是主人，税务干部是纳税人的公仆。权力应当成为一种负担，而不应当成为一种享受、一种乐趣。提高党的执政能力，提高税务干部掌好两权的能力，关键在于干部要有一种执政为民的内在动力，切实确立“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的执政理念，通俗点讲，就是要培养起干部基本的“觉悟”。

（二）以“他律”为手段，强化对权力运用的制约。

腐败并不是与身俱来的，从根本上看，一是源于权欲的膨胀；二是源于权力的集中；三是源于监督的不力。因此，根据新征管模式下“两权”运行的特点，进一步健全和完善“两权”监督机制，对于促进权力运作的规范化至关重要。

1、健全“两权”责任体系。要实施对“两权”的有效监督，就必须解决好监督什么的问题，只有明确监督的内容和责任，才能防止监督的“空对空”。当前，尤其要针对“两权”运行中存在的执法和管理随意性较大、责任量化尺度不够明晰、责任难以落实到人、考核不能落实到位等问题，逐步健全“两权”的责任体系。一要进一步明确职责，分解明确各级、各部门、各执法岗位和行政管理岗位的工作职责，能量化的尽可能量化，不能量化的要细化、严化，使每个部门、每个岗位对自己应该干什么、不该干什么，监督什么、怎样监督，做到具体明确。二要处理好各环节之间的衔接，使每个部门、岗位既明确整体工作程序的运行过程，也明确自己所涉及的具体程序，既明确本部门、本岗位所应承担的责任，也明确于整体工作的衔接，更好地履行本环节的监督职责。三要确定责任界定和追究的标准，明确第一责任、直接责任、连带责任等的责任界定标准，以及经济处罚、党纪处分、政纪处分和移交司法机关处理的责任追究标准，便于责任的界定和落实。力求通过建立严密的责任体系促进“两权”监督网络的形成。

2、突出“两权”监督重点。在监督的内容上，要认真研究近年来税务干部违纪违法案件发生的特点，在规范和理顺“两权”运行程序的基础上，找准易发生问题、滋生腐败的重点环节、岗位，从监督工作的薄弱方面入手，实施重点监督。特别要在税收征收、管理、稽查、处罚和人、财、物管理权的重点环节的监督上下功夫。而在实际监督过程中，每一级税务机关、每一个部门都要结合工作实际确定不同的监督重点，如县（市）以下税务机关和税务干部涉及税收执法权相对多一些，地市以上税务机关涉及行政管理权相对多一些，征管、稽查部门的税收执法权相对较多，其他职能部门行政管理权相对较多，等等。即便同样是执法单位，由于岗位不同，工作重点不同，监督的重点也有所区别。只有结合实际把握住重点，并突出抓好重点，才能增强监督的针对性和实效性。在监督的方法上，应根据权力集中和分散是否适度的实际情况，有重点地采取强化监督的适当方式。对于易发生问题、过于集中的权力，要通过对权力的适当分解，增加监督节点，强化互相监督。对于如税收执法权方面存在的一些权力过于分散的问题，要结合深化征管改革和信息化建设，减少不必要的业务环节和流程，切实提高监督效?堋?

3、严格责任追究和违章处罚。其实,亚当·斯密还有一个“理性人假设”，即把人假设为具备“完全理性”，能够随时随地、自觉地、而且全智能地追求利益的最大化。杀掉了一个胡长青，弄死了一个，为什么仍然是“前腐后继”，用“理性人假设”的理论来解释便一目了然。因为从“理性”的角度去看，与其“受益”相比，腐败的成本和风险完全可以忽略不计。因此，要确保慎用两权、用好两权，必须依靠严格的责任追究和违章处罚。新加坡靠处罚打造了一个文明国家，中国的警察靠一张罚单把千千万万的司机治理得服服帖帖。要通过严格的追究和处罚，加大腐败的成本，让那些失职渎职、误用错用尤其是故意错用两权的干部在政治上失落、经济上吃亏、名誉上受损。不仅要对“不健康”者给予惩处，而且对大量处于“亚健康”者，也要给予治病。

（三）以“一把手”为重点，抓住监督制约的关键

各级税务机关的主要负责人即“一把手”在领导班子和全局工作中处于核心地位，起着关键作用。如果说强化“两权”监督是一个系统工程，那么加大对“一把手”的监督力度则是其中的关键环节。从税务机关内部的监督来看，主要应解决好三个方面的问题：

1、上级机关对下级“一把手”的监督。上级机关不仅要重视对下级“一把手”的提拔、使用，更要严格管理、严格监督。尤其重要的是要抓好各项监督制度的落实，如认真实施上下级之间的谈心制度、戒勉谈话制度，严格实行“一把手”审计制度、重大事项报告和个人收入申报制度，建立上级机关的巡视检查制度，等等，以便加强沟通了解，及时掌握“一把手”的有关情况，使监督工作日常化。同时，要切实改变对“一把手”政绩评定的标准，真正将依法行政、廉洁自律情况作为重要内容。

2、班子成员对“一把手”的内部监督。班子其他成员对“一把手”的监督是最直接、最重要的。要按照民主集中制原则的有关要求，完善相应的监督管理机制，逐步规范班子成员监督的义务和责任，如若“一把手”发生不廉情况，要根据实际情况追究有关班子成员的监督责任，以克服班子内部监督的随意性，保证制度落到实处。特别要坚持重大问题民主决策制度，不断规范领导班子的议事、决策行为。

3、下级干部群众对“一把手”的监督。主要的是要通过大力推行政务公开，增强工作的透明度，使干部群众便于监督。特别是办理人、财、物等事项，只要不涉及保密事项，都要做到条件、标准、程序、政策、结果公开，接受群众监督，以公开促公正。同时，要把述廉、评廉、考廉活动作为干部群众直接参与监督的有效手段，真正使干部群众敢于监督、愿意监督、积极主动地参与监督，切实提高监督效果。

（四）以纪检监察为核心，形成监督制约的整体合力。

实施“两权”监督不仅政策性强、涉及面广，而且要触及一些单位、部门，特别是一些个人的切身利益。如果将有关监督工作完全由各职能部门实施，很难保证各项监督措施落实的彻底性。因此，充分发挥纪检监察部门的职能优势对于强化“两权”监督至关重要。

一要加强税务监察的整体规划。纪检监察部门要彻底改变就某个方面、某项工作抓监督，哪里有举报就到哪里查，哪里出了问题就追究哪里的状况，进一步拓宽和挖掘监督工作的广度和深度，把各个环节、各个岗位、各个方面的税收执法和行政管理活动作为一个有机整体，纳入税务监察的职责范围，真正做到税收权力行使到哪里，职能性监督就延伸到哪里。

二要增强税务监察的前瞻性。纪检监察部门要提前介入，把监督的触角直接延伸到税收执法和行政管理的过程之中。围绕对行政管理权的监督，纪检监察部门要会同主管部门对干部录用、选拔、基建项目、招标采购等重点环节、重点部位实施全过程监控，防止权力滥用和问题的发生。围绕对税收执法权的监督，将加强执法监察和执法检查的有机结合，及时发现和纠正执法过程中的不规范行为和苗头性、倾向性问题，并从源头上及时采取防范制约的有效措施，增强监督的前瞻性和针对性。

三要创新税务监察工作机制。根据纪检监察部门人力、精力有限，而日常“两权”监督的业务性强、工作量大的实际情况，应逐步健全以职能部门、基层分局为主体的工作流程监督，与以纪检监察部门为主体的重点工作监察并行的“双轨式”“两权”监督管理体系。可通过考试选拔等形式在业务部门和基层分局设立兼职监督员，负责对本单位、本部门的岗位权力运作、制度落实情况进行日常监督，纪检监察部门则集中力量对各个重要环节和各个时期的重要工作实施职能性监察，并负责对监督员的监督情况进行考核，进一步形成对“两权”监督的整体合力。