两部委的WTO博弈

商务部就本部门最熟悉最擅长的wto法律问题,向执法机关性质的海关总署提出“咨询”,也算是“不耻下问”的高姿态。在得到海关总署振振有词的答复后,商务部立即偃旗息鼓,表态“支持”,其中颇有些“说不清”的味道

“咨询”一词耐人寻味

“商务部认为海关总署重申对邮寄和行李物品的管理措施和验放标准,是根据相关法规和当前出现的新情况所采取的措施,商务部支持海关依法履行职责,并支持海关对公众关注的问题给予积极回应。”11月16日,商务部新闻发言人姚坚在例行会上回答记者提问时这样表示。

今年8月19日,海关总署《关于进境旅客所携行李物品验放标准有关事宜》(第54号令),宣布“入境居民旅客的自用行李超5000元需缴税,20种商品全额缴税”,引起舆论关注。

11月初,商务部就该规定是否违反中国在WTO签订的相关协议,发函“咨询”海关总署,在得到“54号令不违反WTO规则”的答复之后,商务部发言人表示“支持海关总署依法履行职责”。

众所周知,“咨询”是平等主体之间的一种对话方式,是提问者对回答者在某个专业知识领域的“请教”,比如法律咨询、财务咨询、健康咨询等。商务部与海关总署都是国务院组成部门,商务部主管国内外贸易和国际经济合作,海关总署负责进出境监督管理,两个部门之间分工协作,有着千丝万缕的联系。商务部在发给海关总署的公函中使用“咨询”一词,耐人寻味。

商务部是中国加入WTO的政府牵头部门,在中国加入WTO后,又是开展对外经济交流的政府主管部门。商务部专门设置“世界贸易组织司”,另外还有“条约法律司”,负责国际经贸公约的拟定与审核。毫无疑问,在WTO规则以及对外经济交往方面,商务部是国内最有发言权的官方机构。商务部就本部门最熟悉最擅长的WTO法律问题,向执法机关性质的海关总署提出“咨询”,也算是“不耻下问”的高姿态。在得到海关总署振振有词的答复后,商务部立即偃旗息鼓,表态“支持”,其中颇有些“说不清”的味道。

海关总署无法律解释权

海关总署官员咬文嚼字地解释说:“WTO规则主要是针对国家、地区间的贸易,涉及的是货物。个人自用的ipad是物品不是货物。货物和物品是有区别的,物品具有‘非贸易性’的特征。54号公告针对的是个人物品。”海关总署官员从“货物”与“物品”的不同词义,来证明54号令不违背WTO相关协议,看上去言之有理。但是,对有贸易性质的货物免征关税,对非贸易性质的个人物品反倒征税,这是怎样的逻辑呢?

《海关法》中第五十六条规定:“下列进出口货物、进出境物品,减征或者免征关税:……(六)中华人民共和国缔结或者参加的国际条约规定减征、免征关税的货物、物品。”从《海关法》的表述可以看出,“货物”和“物品”都可以成为国际条约所规定的减免关税的对象。WTO《信息技术协议》是一个关税减免的规定。协议中使用的是“products”(产品)这一单词。笔者认为,“products”本身包括了“货物”和“物品”两种含义,不论是“货物”还是“物品”,都适用该协议中零关税的约定。

根据《现代汉语词典》的解释,“货物”是供出售的物品、商品;“物品”是指日常生活中应用的东西、物件。“货物”和“物品”的物质载体并没有区别,只不过在买卖关系中称之为“货物”,在日常生活中称之为“物品”。在英文中,goods兼有货物和物品的意思。ipad既可以是自己日常使用的“物品”,也可以是欲出售的“货物”,每一件ipad并没有注明它的身份是“货物”还是“物品”,海关工作人员该如何进行识别呢?如果仅仅是从数量上进行判断,那为什么单个的ipad不可以是“货物”呢?如果从入境者身份进行判断,为什么个人携带的ipad不可以在入境后转卖给他人呢?如果入境者申报的时候,一口咬定其携带的ipad是“货物”,海关又将如何处置?

海关总署作为执法机关,并不拥有解释法律(尤其是国际条约)的权力,因此其“WTO规则主要是针对国家、地区间的贸易,涉及的是货物”的解释并不具有权威性和合法性。

国际条约的解释权在各缔约国。在中央政府没有明确授权的情形下,任何机关对国际条约作出的“解释”都不具有权威性。当各缔约国对国际条约的理解存在分歧的时候,往往通过国际会议进行协商,协商不成的,在所有当事国同意下,采用国际仲裁或国际司法方式解决。《维也纳条约法公约》规定:“条约应参照条约的目的与宗旨,忠实地按照条约用语的上下文,就约文的通常意义善意地加以解释。”

即使海关总署有权对《信息技术产品协议》中“货物”与“物品”的区别作出解释,那么,这种解释是否按照“约文的通常意义”,是否是“善意”的解释呢?

从法律层级上来说,54号令属于“部门规章”的性质,级别低于国家法律、行政法规,而国际条约的法律层级又要高于国内法。当我国参加缔结的国际条约与国内法之间发生冲突,应当优先适用国际条约(除非我国在缔约的时候对有关条款进行了保留)。也就是说,如果54号令的某些规定与WTO规则抵触,则这些规定不具有法律效力。

违背行政比例原则

本次事件的争议焦点主要集中在ipad的1000元关税。在香港购买ipad不到4000元,入境时海关按5000元标准征税1000元。随着IT产业的迅猛发展,境外很多计算机类产品价格都低于5000元,以5000元为税基,实质上是加重税负。“统一税负”确实能够方便旅客,但是“加重税负”却是权力的滥用,所以,“方便旅客、提高效率”的辩解让人难以信服。

对于54号令的出台,海关总署的另一个解释是:“为了打击水货,维护正常的通关秩序,为进出境旅客提供更加便捷、高效的通关环境。”这种解释的潜台词是“打击水货,宁枉勿纵”。为了实现打击一小撮“水客”偷逃税款行为的行政目标,对所有入境者都按照“水客”征税,显然违背了行政比例原则。

更让人百思不得其解的是,“水客”以营利为目的将ipad带入境内,如果按海关总署官员的解释,“水客”带入境内的ipad属于“货物”的性质,是可以免税的,而个人以自用为目的而带入境内的ipad是“物品”,是需要征税的。对“水客”免税,对个人征税,这是打击“水客”还是在纵容“水客”?海关总署的逻辑令人郁闷。

商务部弃守WTO规则

54号令还有一个“重复征税”的问题。出境旅客往往随身携带照相机、摄像机、笔记本电脑等个人物品,如何避免带出境的物品在入境时不被海关征税?海关总署人员的答复是:“出境前提前申报。”为避免重复征税而采取的“提前申报”,无疑增加了进出境旅客的负担,也加大了海关工作人员的工作量。同时,这也与海关总署官员“方便旅客,提高行政管理效率和旅客的通关时效” 的表白背道而驰。

54号令将旅客携带的物品免税额限定为5000元人民币,并不符合现代人的消费水平。中国已经成为世界上最大的奢侈品消费国家,去国外或境外“扫货”已经成为众多时尚潮人的“必修课”。5000元人民币的门槛显然过低,还不够买一块名牌手表或者一个高档皮包。

海关总署解释说:“对进境旅客携带的行李物品规定免税限值的做法,是较为普遍的国际实践,对超出限值物品实行按全部价值征税,也是各国普遍采用的方法,目前我国确定的个人物品免税限值额度,与发达国家规定的免税限值水平基本相当。”例如,澳大利亚对进境个人物品的免税限值是900澳元,英国是390英镑,德国是430欧元,韩国是400美元。单纯从数字上来看,与5000元人民币的差异不大。但是,我们应该看到,中国尚未进入完全的市场经济,国民经济发展水平与发达国家存在较大差别,发达国家设定的标准与我国并不具有可比性。

今年1月,中国和东盟实现了自由贸易区零关税。世界贸易组织《信息技术协议》委员会近日召开会议,欧盟重申要修订《信息技术协议》的提案,内容涉及零关税壁垒的谈判和扩大“产品”的适用范围。由此可见,随着全球经济一体化的进程,关税不断降低直至取消是总体发展趋势。严苛的关税政策,短期内也许会增加国家的税收,但是从长远来看,无异于杀鸡取卵,画地为牢。

海关总署用混乱的逻辑为54号令作出的辩解,显然是苍白无力的,难以服众。而商务部的临阵妥协,既是对WTO规则的弃守,也辜负了公众的期待。

(作者系北京盈科律师事务所律师)