公共财政的“新新逻辑”

福山把现代政治的要素归纳为三点：强大的政府、法治和责任制。他说，现在中国只具备了第一个要素，因此现状是难以持久的。我加个注脚，所谓强大政府，应该是以法律规定之公共服务为分内之事、职能和规模得到有效约制的有限政府。

十八届三中全会后较长阶段内，中国将重点补课后两个要素，具体到财税领域就是税收、预算和财政体制的法治化，以及建构各级政府履行公共服务职能的完整而严格的责任制。

我国改革开放已过35年，但政府职能和公共责任的定位问题仍未解决。一是政府与市场的界限不清，国进民退、与民争利难以遏制；二是中央与地方以及地方各级政府之间的支出责任和事权划分不清晰，中央政府做了许多地方政府该做的事，而地方政府又做了许多中央政府该做的事。地方各级之间也层层向上集权，越到基层越困难。

中国财政体制的症结在于，地方财政高度依赖于中央政府，缺乏自主性。近年来，地方财政收入只占46.7%，支出占比则高达78%以上，比例严重失调，中间的差额部分是转移支付。地方几乎完全没有治税权，不能自定税基、税率。过度集权的结果，是财政秩序紊乱，成为腐败的温床，而效率必然难以成长其间。

未来中国财政体制改革的重心应在地方，特别是县乡基层政府的层面上。今后，建构公共财政体制的逻辑是自下而上，而且一定是法律而不是一般性的规则起作用，所谓央地“两个积极性”，也只有从这个意义上理解才有实际价值。当前可以做的事情主要是：

第一，在总体税负不变的前提下重构地方税主体税种，办法是分割增值税和刚刚归并于增值税的营业税，在商品零售环节上征收销售税，此举还对不同地域的公共服务及政府间关系具有难得的公平含义；

第二，销售税、房产税等的开征与治理的决定权归地方，不是中央开恩“放权”，而是法律意义上的“分权”，地方政府也就不必冒道德风险，以不合法的税收优惠“关照”属地企业；

第三，在各级政府支出责任与经合法授权之后的事权基本适应之后，所谓“事权与财权相匹配”便不再是个重要问题，可以在主体税种共享而不是从税种上彻底分家的基础上建立起规范的分税体制；

第四，建立全国性的基本公共服务最低标准，所谓转移支付的均等化才是可能的，接下来，对体制便只是个“分钱”的技术层面的要求了，难度并非大的不得了；

最后，促进预算和财政信息透明化，在此基础上才谈得到人大和公众问责，加上民众所交之税与其所享受的公共服务不再被税制割离的因素，体制的纠错机制才可以建立起来。

新新逻辑，意谓新之又新，不断出新。中国发展到这个阶段，学者们和政府应该算一算，未来若干年我国的GDP究竟能供养得起一个多大规模的政府，并开出一份政府行为的“负面清单”来，这才是今后一个时期我国社会发展的真问题，也是必须回答好的问题。

作者为天津财经大学财政学教授