部级开发区“扩权”?

在这样一个海量信息时代,人们似乎见惯了新闻炒作,即使爆炸性事件,人们也能从容应对。尽管如此,2007年6月份一则关于开发区扩权的消息,仍然让社会深切关注了一番。消息称:“新《部级开发区管理条例》即将出台,经济技术开发区和高新技术开发区即将合并,统一为部级开发区,同时部级开发区将上升为省市派出机构。”一时,报纸、网络争相转载。

对于关心经济的人们而言,这不是一则简单的消息,而是一个信号,一个关乎体制变革的信号。人们不禁要问:一向走在改革前沿的开发区,被称为创造经济奇迹的事物,为何忽然举起了扩权的大旗,难道改革又有新动向了吗?

从记者采访的情况看,质疑多于赞成。

体制优势不再,开发区还能走多远?

在我国当今经济发展的进程里,开发区,几乎成了一个时代的主题词。在经济体制改革进入关键时刻之际,是开发区突破坚冰,率先走出计划经济的巢臼,大量吸引外资,为经济发展迎来了资金,迎来了技术,迎得了时间,也为整体发展积累了经验。邓小平同志曾亲笔题词:开发区大有希望。

有资料显示,2005年,我国54个部级经济技术开发区,2005年实现GDP8195.20亿元,同比增长24.14%,高于全国增幅14.24个百分点;实现工业增加值5981.35亿元,同比增长23.18%,高于全国增幅16.40个百分点;税收收入1219.28亿元,同比增长30.68%,高于全国增幅10.69个百分点。

2006年,部级经济开发区共实现GDP10137亿元,实现工业增加值7414亿元,工业总产值30219亿元,税收收入1570亿元,出口1492亿美元,进口1339亿美元。主要经济指标保持20%以上的增长速度。

部级经济开发区以不足全国千分之四的建设用地, 2006年创造了约占全国4.8%的GDP,4.2%的税收,16.1%的进出口总额。平均每平方公里工业用地实现工业增加值约13亿元,工业总产值53亿元,创造2.75亿元税收。

这的确值得开发区骄傲,再加上高新技术开发区等特区的业绩,几乎支撑了整体经济的运行。难怪各级政府只要发展本地经济,建立开发区是首选的措施。在国人的心目中,开发区就是改革开放的象征,就是经济社会发展的标志。

然而,近年来,随着社会经济的发展和各项因素的变化,开发区辉煌的背后,一些问题正悄悄地来临。

一位学者的分析,似乎能道出个中隐情:开发区作为改革开放的试验田,形成了其独特的体制优势,曾有力地促进了经济发展。开发区的优势是在相对独立和封闭的环境下形成的,是“孤岛效应”。在这个孤岛上,“特事特办、特事特批”,相对于当时的计划体制,减少了审批程序,减少了行政干预。同时,也有许多的优惠政策为开发区铺路,如税收优惠、低地价甚至零地价招商和一些超越一般程序的审批措施等。这些特殊措施,大量的吸引国内外的资金和技术,使开发区创造了发展奇迹,带来了“精简、高效”。

但这一得益于单一经济功能区和特殊管理体制的优势,随着中国改革开放的进一步深入,已经逐渐在消失。工业用地招拍挂的全面推行,使协议出让走到了尽头;工业用地出让最低价标准出台,明令禁止低地价、零地价招商,开发区内的地价优势消失;2008年1月1日起内外资企业所得税将合并,实施税率为25%的统一企业所得税,意味着开发区内的税收优惠也告终结。

另一方面,开发区在行政体制上,通过赋予开发区超高级的审批权、干部配置权、特别是高度集中的权力安排以及对体制创新的默许等,保证了开发区的高效运作。这在改革初期法制不完善时,的确起到了较好的作用。但现在法律健全了,开发区也必须依法办事,程序一个也不能少,原体制不但不再“精简、高效”,反而增加了许多环节的负累,体制成了发展的羁绊。

失去了特殊优势,开发区也就失去了吸引力,发展也就受到影响,加上开发区自身的一些问题,一些开发区已显败象,开始走下坡路。

事实上,有些开发区业已看到了这些隐患,采取了一些改革措施,试图改变原有的模式,突破孤岛,回归社会。然而,这些模式都难以解决开发区的先天病灶。一份来自开发区的报告显示,该开发区实行了开发区管委会和当地区政府“两区合一”的体制,原本想解决开发区自身运作的问题,但却带来了开放程度减弱、效率降低、条块管理增加、示范效应弱化、投资吸引力下降等诸多问题。难怪有人质问:失去了体制优势,开发区还能走多远?

“扩权”冲动引发的质疑

针对开发区面临的问题,有关部门认为,主要是开发区的法律地位、主体资格不明确,没有独立的执行权,因此要明确法律地位,赋予开发区一定的主体资格,也就是要“扩权”。按照媒体披露的《部级开发区管理条例(草案)》的内容,就是要确认开发区在行政上为省、市政府的“派出机构”。

扩权能带来什么好处?用一些开发区负责人的话说,就是不再“受制于人”,而由自己行使全面的行政管理权。规划,不再受当地市县政府的制约;土地征用与管理,不用再通过市县政府报批;一些社会管理工作,也无须再借助市县政府。开发区,成了名符其实的全能社会。

开发区的有关方面认为,没有主体资格,影响投资人的长期投资的信心,不便于招商引资;条条干预太多,项目和土地审批权限太小,影响开发区运作效率。要求放宽审批权限,赋予开发区先行先试权;调整土地管理方式,在土地管理体制上实行权力“上收一级”,对部级开发区的建设用地实行总量控制、单列指标,由国务院主管部门直接下达部级经济技术开发区用地指标,允许部级开发区按项目自主审批,允许预先批准征用一定数量的土地作为引进项目的周转用地。

然而,这些“扩权”的要求引起了各方面的质疑。

有学者认为,何谓赋予主体资格?说白了就是要审批权,要超越现行法律法规行事。开发区设立的初衷,就是甩开包袱发展经济,为非开发区提供示范效应,其特点就是简捷、高效。如今,又要财政权、税收权,还要土地规划审批权,成立一大批行政机构,其实这已经不是经济开发区了,而是新的行政区,一个游离于母区之外的“独立王国”。这与开发区外的行政区有什么区别?这种开发区又有什么示范效应、意义何在?

事实上,开发区今天遇到的问题,是社会发展和外部条件变化所致,不是扩权能解决的。或者说,开发区的成就与其有无主体资格没有必然联系,这些成就正是在没有主体资格的状况下取得的。现在,给了权力,就能让土地优惠、税收优惠政策重来吗?就可以超越现行法律再“特事特办、特事特批”吗?显然不能。现在的法律法规已经不是计划经济时期的法律,而是改革开放以来陆续颁布的新法律法规,尽管它还很不完善,但也不落后,更不是开发区发展的障碍。相反,开发区应顺应大趋势,使自己职能更纯粹,服务更专业化,市场化,发挥“小政府、大中介,小管理、大服务”的优势,而不是建立全职全能的“独立王国”。

一位来自基层土地部门的干部说得更为直接,开发区从征地、补偿到出让、使用,办理各种手续,土地部门从来都是优先办理,加班加点,从未影响过开发区的效率。相反,几个部门的积极配合,翔实的数据资料和熟练的业务技能,正是保证高效的根本。开发区认为原有的土地管理模式制约其发展是毫无道理的,是在为“争权”找借口。即使健全了相应的机构,法律程序也是一个都不能少,更不能越过法律办事。

国土资源部一位多年从事地籍管理的官员告诉记者,几年前,有的省份曾试行过在开发区设立一级土地管理机构的模式,仅在技术操作层面上就难以实行,开发区的边界图与市土地管理部门边界图常常差异很大,争端多,以致于不得不花大量的时间去协调、调解,效率远低于原来的管理程序,新体制最后宣告破产。所以,扩权,除了增加一级权力机构、制造更多的政府部门外,并无多大实效。

也有社会分析人士认为,开发区创造的辉煌毋庸置疑,但其带来的负面影响也有目共睹。在某种程度上,它为社会带来的示范效应不是管理经验或技术优势,而是“特事特办”的心理期待。开发区过多过滥,大量非法占地,损害农民利益等无不与此有关,以致于国家下决心清理整顿开发区。国家发改委、国土资源部、建设部联合的《中国开发区审核公告目录(2006年版)》显示,到2006年12月,全国各类开发区由6866个核减至1568个,规划面积由3.86万平方公里压缩至9949平方公里。为何要清理?因为带来的负面影响太大,对土地破坏严重。

但是,应当看到,即使进行了几轮清理,地方违法违规建立开发区的现象与热情并未减退。据最近国家土地督察部门的资料显示,东北某市竟违规批准200多个开发区和工业园区。其实,并不是真正为了营造良好的投资环境,而是看中了“特事特办”这块肥肉,为权力留下更多的余地。开发区扩权应该缓行。

现行法律并未给开发区扩权留下多少空间

更深的分析则认为,开发区扩权目前尚不具备合法性,至少现行法律并未给开发区扩权留下多少空间。

国土资源部有关人士表示,我国《土地管理法》第一章第五条规定,县级以上地方人民政府土地主管部门的设置,由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院规定确定。也就是说,县以上土地主管部门的管理职责,是省市自治区人民政府按照国务院规定设置的,其中包括了对开发区土地的管理。同时,法律也没有明确派出机构的土地管理职能。《城市房地产管理法》也有类似规定,都没有包含派出机构。显然,开发区没有设立独立土地、房地产管理部门的明确法律依据。

国务院、主管部委一些有关文件的规定,似乎对开发区扩权更为不利。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发〔2001〕15号)明确规定,坚持土地集中统一管理,确保城市政府对城市建设用地的集中统一供应。各地不得擅自设立工业园、科技园、开发区等各类园区。经批准设立的市辖区工业园、科技园、开发区等各类园区的土地,必须纳入所在城市用地统一管理、统一供应。

而《国务院关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》(国发〔2003〕70号)则进一步强调,开发区建设用地必须符合土地利用总体规划并纳入年度土地利用计划,选址必须纳入城市统一规划管理。协议出让的土地改为经营性用地的,必须先经城市规划部门同意,由国土资源行政主管部门统一招拍挂出让。也就是说,开发区独立行使一级土地等行政管理权,与这些法律规定是相悖的。

如果说,上述的一些规定还仅仅是对开发区做出了限制性规定,那么《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》(法释〔2005〕5号),则对开发区一些行为的合法性或有效性给予了明确。该解释第二条规定,开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同,应当认定无效。既然开发区的土地出让行为都是无效的,还奢谈什么 “扩权” ?

业内专家认为,开发区设立之初,就不是一级政府,而是作为市县集中进行工商业开发的经济区域存在的,是为母区的整体发展服务的,作为母区的一部分,理应与整个母区的发展规划统一协调,与母区的行政管理上下一致,扩权脱离母区,违背了开发区设立的初衷。此外,开发区的“孤岛效应”不等于“孤立效应”,没有所在市县的全力支持,“孤岛”不会产生任何效应,所以,脱离母区的开发区,难以有所作为。

同时,土地是属地管理,开发区作为城市的一个区域,其土地属于所在市县的管理范围,市县有权统筹安排。开发区要求自主按项目审批土地,有悖于依法行政原则。“先行先试”也不能违法。

可以看出,开发区扩权,脱离母区自主规划、自主管理和使用土地,很难跨越这些法律法规的界限。正如一位专家所言,开发区扩权,首先要修改有关法律法规,这背后隐含着较为复杂的权力博弈,恐怕是一个较大的工程。而在这些法律法规修改之前,扩权的合法性将受到质疑。