乡镇债务的现状、成因及其化解对策

乡镇，即乡和镇，泛指较小的市镇，是我国最基层的行政机构，是连接城市和农村的桥梁，在农村乃至整个国家经济社会发展中发挥着基础性作用，它是党和政府联系人民群众的纽带。乡镇债务是指乡镇政府作为债务人按照协议、合同的约定或者依照法律、政策的规定在一定期限内必须以乡镇财政收入向债权人承担的资金偿还义务。从公共管理的角度，乡镇债务的外延应涵盖乡镇政府各种债务的总和。

2004年以来，江西省许多县区坚持以推进城乡统筹发展为目标，除加大工业园区基础设施建设外，着力推进新型城镇化建设，注重改善民生和社会事业发展，财政与举债投入等多措并举，基层乡镇城镇化建设加速发展，教育、卫生等社会事业大大改善，与此同时，乡镇政府性债务逐年攀升。

一、乡镇债务规模及结构

至2014年12月底，A区16个乡镇审计后的政府性债务6.23亿元，较2006年末1.15亿（财政债务统计数）增加5.08亿元，年均递增27.3%。从债务来源看，乡镇没有银行融资债务，绝大部分属拖欠工程款，其中教育债务余额1.65亿元，卫生债务余额0.27亿元，其余主要是集镇基础设施建设、渡改桥、乡镇敬老院、乡村公路等项目建设欠债。

二、乡镇债务形成原因

近年来，A区乡镇债务逐年攀升，就其形成来看，主要体表现在以下几个方面：

一是深层次的体制原因。我国在较长时期内，经济非均衡发展战略导致了国家对农村投入少，对以农村为主的乡镇，转移支付倾斜过少，不少乡镇财政运转困难。分税制改革提高了财权方面的“两个比重”，但对一些事权的安排缺乏界定，对可能形成的县、乡财政困难问题估计不足，在政策执行中财权层层上收、事权层层下放，财政收支矛盾越来越集中。加之新农村建设中，任务下放多，财政拨款少，尤其在基层乡镇城镇化建设中不断滋生出新的债务。

由于A区乡镇大都是以农业为主，自我发展能力不足，经济基础薄弱，自有资源匮乏，财政收入来源单一，收入不足。全面取消农业税以后，财政资金来源短缺，乡镇政府为了提供公共品和公共服务，只能通过举债来筹集资金。

二是教育、卫生等社会事业建设欠债。为切实改善农村就学、就医、养老等人民群众密切相关的利益，保障农村群众“学有所教、病有所医、老有所养”，2006年以来，A区对乡镇学校、卫生院、敬老院等进行了大规模的新建、改扩建。在这些项目建设中，虽然上级财政争取了一部分，A区财政投入了一部分，区融资平台公司融资了一部分，但由于建设工程量较大，至今仍欠下了较多的债务。

三是集镇建设欠债。为加快推进城乡统筹发展，A区所在市率先将全市市域纳入总体规划，把各乡镇项目建设纳入城市建设项目，加强调度，推进全市乡镇道路、供电、供水、污水管网等基础设施和集贸市场、商业街、公园、新型农民社区等配套设施建设，着力提高综合配套水平，增强公共服务功能，促进小城镇内涵提升，改善环境。由于所有建设项目都是以乡镇为主体，几年来，尽管市、区两级加大了乡镇集镇建设投入，但乡镇至今仍欠了较多的债务。

四是市、区路桥等重点工程欠债。主要是渡改桥项目、新建大桥、辖区道路改扩建等市、区路桥重点工程，这些项目虽然主体工程由上级投资建设，但项目征地拆迁、土方垫层、道路绿化以及引桥等附属工程均由乡镇来承担，致使乡镇欠下较大债务。如某大桥引道工程欠债529万元。

三、债务管理和政策执行中存在的问题分析

一是债务管理制度不健全，债务风险较大。乡镇没有建立政府性债务偿债准备金制度，对新增债务没有进行有效控制和审批，债务规模缺乏有效控制，乡镇财政预算没有安排偿债预算。就目前各乡镇审计后的债务情况来看，部分乡镇债务率较高，债务风险较大。

二是债务统计与项目建设脱节。就目前情况来看，尽管政府性债务管理明确归口财政部门，但对债务管理还没有一套完整可操作的政策依据，乡镇债务的统计体系尚未建立，管项目建设的不管债务，管债务的不清楚项目建设情况，造成债务统计失真，债务规模的失控，给债务风险监测带来困难。

四、乡镇债务未能有效控制的原因

虽然乡镇政府性债务由财政资金缺口引发，但体制性因素往往起着决定性作用。

一是“压力型体制”下导致乡镇支出扩张无能为力。城市优先发展战略和政府间从上到下的“压力型体制”，在乡镇造成财力上划，事权增加的不利局面，1994年的分税制财政体制，提高了中央财政收入所占比重，地方财政所占比重相应下降。财权上收的同时，事权却在增加。一级级照此办理，到了乡镇一级政府，财权越来越小，但却承担着诸如社会治安、基础教育、基本卫生保障、社会福利和乡村道路、小城镇基础设施、农田水利建设等责任，导致乡镇支出扩张方面无能为力。

二是不合理的考核机制，刺激乡镇举债建设。在当前对地方政府的考核工作中，GDP是衡量政绩的主要指标。在赶超现代化发展战略下，上级政府为了完成其发展目标而与一级一级下达任务，有的甚至与干部的荣辱、升迁挂钩，由此必然对乡镇政府官员形成一种自上而下的压力。地方政府谋求经济总量最大化，（1）是加大基本建设投入，利用基本建设投入带动GDP增长;（2）是加大招商引资和“招商引税”力度。中西部地区在不具备其他竞争优势的情况下，除放低环保要求，只能是政策更加优惠。（1）是“零地价”用地;（2）是加大工业基础建设，征地、修路、建厂房等;（3）是对企业进行资金扶持，这些都需要钱。

三是举债约束、监管机制不健全加重乡镇债务。（1）是没有建立举债的约束机制。乡镇领导的自过大，责任过小，举债没有经过科学的论证和严格的程序，有的凭领导的个人偏好或主观判断。由于没有建立举债约束机制，容易导致乱铺摊子、乱上项目，以致债台高筑;（2）是问责机制不健全。现阶段对乡镇领导的政绩考核主要看经济发展的规模和速度，至于取得这些政绩的背后花了多少成本代价却无人问津，乡镇领导不需要对举债行为的后果负责。由于乡镇债务责任追究上的缺位，本届政府大量举债搞建设，只享受由此带来的好处，风险却推给下一届政府，这必然导致政府举债行为的随意性和盲目性，造成乡镇债务的恶性膨胀。

五、化解乡镇债务的建议

一是加大小城镇建设力度，培养财源，发展经济。要化解乡镇债务，最根本的出路在于推动乡镇经济快速发展，不断壮大地方财政收入规模，只有这样，才能从根本上解决债务风险问题。

转变经济发展方式，调整产业结构。乡镇政府要根据本乡镇的实际情况，因地制宜，积极调整产业结构。在加快传统产业改造升级的同时，应大力发展第三产业，建立农业龙头企业，发展特色经济，发展多种经营，开拓农特产品市场。

发展乡镇经济，增加财政收入。经济的发展决定财政的发展，发展经济是解决财政困难的根本出路。在政策和资金上给予一定的倾斜，要立足于发展特色产业和龙头企业，积极调整产业结构，大力促进乡镇经济发展。

加大小城镇建设投资力度。省市政府要加大对农村义务教育、医疗卫生服务和公益性事业的投资力度，建立完善稳定的发展农村公益性事业及公共基础设施建设的投入增长机制，减少乡镇支出负担。

二是合理配置乡镇政府的财权与事权，提高基层财政保障能力。要完善分税制财政体制，合理配置乡镇的财权与事权，从体制上保证基层基本支出的财力需要;建立科学、规范的财政转移支付制度，完善转移支付办法，加快转移支付的立法进程;深化财政支出管理改革。通过增收节支，解决乡镇财政困难，缓解债务增长的压力。

三是建立科学的考评体系。要实行分类考核、差异化考核，进一步完善符合科学发展观和正确政绩观要求的市县和省直部门以及干部考核评价体系，不唯GDP，不以数字论英雄，不要给乡镇、街道下达GDP、财政收入、固定资产投资指标和招商引资任务，使他们能够集中精力做好公共服务、群众服务和营造发展环境的工作。同时，要将负债情况列入干部政绩考评体系，既看经济发展的成绩，也看所付出的成本代价;既要考核经济发展的速度，又要考核发展的质量、效益;指标既要积极，又要可行。

总之，乡镇债务的化解要与培养财源，发展经济相结合;与合理配置乡镇政府的财权与事权相结合;与建立乡镇财务举债的约束机制相结合;与建立科学的干部考评体系相结合，区别各地不同情况，积极稳妥地开展乡镇债务的化解工作。

（作者单位：新余市审计局）