刍议地方政府改革史

摘 要：十以后，我国行政机构改革工作必将更加紧锣密鼓地部署实施，而如火如荼的城镇化工作也亟需地方政府改革工作密切配合，我国事业单位改革已进入攻坚时期，这一系列的改革工作都需要经验借鉴和理论支持。我国是一个历史悠久的国家，我国历代地方政府改革百花齐放、百家争鸣，有很多宝贵的实践经验和优秀理论，批判地学习我国历代地方改革经验，将会我国目前的地方政府发展改革工作和事业单位改革工作开展产生积极而深远的影响。

关键词：地方政府；改革；历史

长久以来，我国的地方政府改革伴随着我国政府行政工作变化而变化。进入二十一世纪特别是最近几年，地方政府改革的步伐越来越大，步调越来越快，从“省管县”到“镇级市”、“村集市”，从事业单位改革到行政机关合并，从沿海发达地区到边远少数民族地区，伴随着我国现代化建设步调的加快，地方政府改革部署实施工作也紧锣密鼓的开展着。地方政府改革自古皆有，本文借分析历代著名的地方政府改革得失，希望对当今地方政府改革工作有所启迪。与此同时，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，要加快推进事业单位分类改革。事业单位作为我国现行政府职能行使的重要组成部分，正处在一个重要的改革历史机遇期。我国古代地方政府改革历史悠久，百家争鸣，百花齐放。地方政府改革历代皆有并且积累了不少优秀的经验，借鉴、批判我国历代政权地方行政结构改革相关情况，将对我国地方政府发展改革工作和我国事业单位改革工作产生积极而深远的影响。

1 我国历代地方政府治理改革情况

1.1 先秦时期地方政府管理

我国自西周起在地方实行分封制，比如说辅佐周武王的姜尚被分封为齐国公，春秋时期山东地区两大大的封国是齐国和鲁国，笔者所在县级市莱州在春秋、战国时期先后称谓莱子国、夜邑。由此可见，分封制是先秦时期比较常见的地方政府管理模式。

1.2 秦朝时期地方政府管理

战国末期秦国通过商鞅变法完成了由奴隶制社会向封建社会的彻底转变，从而大大提升了自己的综合国力，进而逐步统一六国，建立了我国历史上第一个封建王朝——秦朝。秦为了加强中央集权，在商鞅变法的实践和韩非子法家理论基础之上，废除分封制，实行郡县制。县以下设乡、里等基层行政组织，郡县长官直接由皇帝任免，不能世袭。县成为以后历朝都设置的以及行政组织。与此同时，秦朝军队南征越族，设置了桂林、象郡、南海三郡。最近热播的《楚汉传奇》就完整地讲述了这段历史，秦始皇东游渤海郡；刘邦在沛县当基层亭长，职级相当于乡长。

1.3 两汉时期地方政府管理

西汉统治者吸收了秦朝灭亡的教训，在地方实行郡县制和封国并行制度，封国分为王国和侯国两级。其中，侯国相当于县，封侯享受租税，无治民的权利，并且受所在郡县的监督。王国名义上受朝廷节制，实际上和割据势力无异。 汉文帝时爆发的七国之乱，从侧面印证了封国制威胁到了中央集权。为了解决这一问题，汉武帝刘彻先后颁布“推恩令”和“附益之法”。

推恩令规定：诸侯王死后，嫡长子继承王位，其他子弟分割王国部分土地为列侯，列侯归郡管辖；这样一来王国越分越小，从而无法和中央抗衡。附益之法规定：不许诸侯王召结宾客，限制诸侯王的活动，诸侯王只能衣食租税，不得参与政事；这样一来诸侯国权力得到了进一步限制，综上两策使得中央集权大大加强，从而彻底解决了地方封国威胁中央集权的问题。与此同时，汉朝设置的西域都护府，将玉门关、阳关以西，葱岭以东，天山南北地区纳入管辖范围，开创了西域正式内属的新时代。

西汉时期原属于检查区划的州在东汉时期得到了发展。东汉时期，刺史监督权进一步加强，并逐步增加了地方行政权和军权。东汉末年，刺史改为州牧，执掌州军政大权，成为了州之最高行政长官。而东汉末年的地区行政区划也由郡县二级制转向了州郡县三级制。与此同时，州牧权力过大，逐渐使得州发展成为地方割据势力。东汉时期山东地区比较出名的州为青州和兖州，而笔者所在的县级市莱州在西汉高祖四年置掖县。

1.4 唐朝时期地方政府管理

唐朝行政改革影响深远，譬如三省六部制的成功应用是中华文化圈政治改革提供了上千年的源泉动力，至今中国、中国台北、日本、韩国等国的政府机构模式仍借鉴三省六部制。唐朝对地方管理也颇有特色：唐太宗时期设置安西都护府，管辖范围天山以南至帕米尔以西；武则天时期设立北庭都护府，管辖天山以北及阿尔泰山和巴尔科什湖以西；唐玄宗时册封渤海郡王，设渤海都护府，管辖乌苏里江、松花江流域，使得东北地区内属朝廷。唐玄宗时期设置了节度使，掌握地方军事、行政、财政、司法等大权，但由于缺少合适的地方制衡势力，节度使很快便霸权一方，安史之乱根源就是节度使制度，随后节度使制度令唐朝后期成为藩镇割据的时期。

1.5 两宋时期地方政府管理

宋太祖赵匡胤自960年建立北宋时，就考虑解决困扰多年的藩镇割据问题，一方面对石守信等将领采取“杯酒释兵权”，另一方面不断制定措施消弱地方权力，加强中央集权。 其中主要措施有：消减地方节度使权力，将各地精兵纳入禁军供皇帝统一指挥，与此同时将兵定期调换，防止武将专权；地方政府组织上长官知州由中央派遣文官担任，并制定“三岁一易”的办法，各州设通判，通判负责监督知州，可以直接向皇帝汇报情况，各地公文由知州和通判联合署名才有效，这样就防止了地方长官专权；北宋在各路设置转运使，规定地方赋税留下一小部分作为地方开支，其余部分由转运使能送至中央，由此一来消除了地方割据的物质基础；规定地方司法人员由中央文官派任，死刑必须报请中央审核复审，这样一来地方司法权力收归中央。

1.6 元朝时期地方政府管理

元朝在地方上实行行省制度，为了有效地控制地方，除河北、山西、山东由中书省直接管理之外，元朝在地方上设置中书省，简称行省或者省，由中央委派官员管理。元朝的行省制度，对后世有深远影响。元朝时，正式成为元朝的行政区（宣政院辖区）；元朝还在澎湖设置澎湖巡检司，加强了对琉球的管理。各行省情况如下：

1）中书省：又名“腹里”。治大都路（今北京）。辖二十九路，三府、九十九州（内直隶八州），三百四十六县。略等同于今河北、山西、山东三省，内蒙古大部及河南省黄河以北地。

2）岭北行省：治和宁路（今蒙古人民共和国哈尔和林）。辖一路。除和宁路总管府辖区和政府军的屯垦区、牧区外，大部为诸王封地及部落的游牧地。略当今蒙古人民共和国全境，苏联西伯利亚勒拿河、鄂毕河之间以至北冰洋的拉普帖夫海与喀拉海的广阔地区。兼及内蒙古东北、黑龙江西北及新疆东北各一隅地。

3）辽阳行省：治辽阳路（今辽宁辽阳）。辖八路、一府、十二州、十县。其余牧区为诸王封地及部落游牧地。略当今辽宁、吉林、黑龙江三省，兼涉朝鲜东北境，以及今苏联西伯利亚，东至库页岛，西界勒拿河，北及东西伯利亚海的广大地区。

4）陕西行省：治奉元路（今陕两西安）。辖四路、五府、三十九州（内直隶二十六州）、八十八县。略当今陕西全部，内蒙古河套南部，甘肃省黄河以东及宁夏南部。

5）甘肃行省：治甘州路（今甘肃张掖）。辖七路、七州（内直隶二州）。略当今甘肃黄河以西，宁夏大部，内蒙古西南部及青海北部。

6）河南江北行省：治汴梁路（今河南开封）。辖十二路，七府、四十一州（内直隶六州）、一百八十二县。略当今河南黄河以南，江苏、安徽、湖北三省长江以北地。

7）江浙行省：治杭州路（今浙江杭州）。辖三十路、一府、二十八州（内直隶二洲）、一百四十三县。略当今上海市，江苏、安徽二省长江以南，浙江、福建二省及江西东北隅地。

8）江西行省：治龙兴路（今江西南昌）。辖十八路、二十二州（内直隶九州）、七十八县。略当今江西及广东的大部。

9）湖广行省：治武昌路（今湖北武昌）。辖三十路、六府（内直隶二府）、三十州（内直隶十三州）、十五安抚司、三军、一百五十县。略当今湖南、广西二省，湖北南部，贵州的大部及广东西南部以至海南岛地区。

10）四川行省：治成都路（今四川成都）。辖九路、五府（内直隶三府）、三十六州、一军、八十一县，以及几十个“蛮夷长官司”。略当今四川松潘、汶川、雅安以东地区，兼涉湖北西南部地。

11）云南行省：治中庆路（今云南昆明）。辖三十七路、五府（内直隶二府）、五十四州、四十七县，以及二十多个设在今国境外的军民府。略当今云南全省，四川南部，贵州西部，以及缅甸、泰国、老挝、越南北部。

1.7 明清时期地方政府管理

明朝时期在地方上实行三思分权，改元朝行中书省为承宣布政使司，俗称为“省”，统管地方民政和财政；设置题型按察使使司，管理地方检查和司法；设立都指挥使司，管理地方军政；三者统称三司，三司分立，相互牵制，各不归属，大权同归中央。

清朝继承发展了明朝的地方行政制度，在地方上设置18个行省，5个将军辖区（盛京、吉林、黑龙江、伊犁、乌里雅苏台）、两个办事大臣辖区（、青海），共计25个省级行政区域和蒙古盟旗等。

明清时期还加强了对边疆地区的管辖。在西南少数民族地区，从明成祖时期开始实行“改土归流”，设置贵州布政使司，是贵州成为省级行政单位；清朝康熙帝平定了“三藩之乱”，为大规模的改土入流创造了条件，雍正时期在云南、贵州、四川、广西等地大规模改土入流，加强了中央对西南少数民族地区的管辖，改变了当地落后闭塞和格局纷争的状态，促进了各民族之间的经济文化交流，有益于多民族国家的巩固和发展。在东南沿海地区，清政府在之后，设置了台湾府，隶属福建省，加强了台湾和祖国大陆之间联系，促进了台湾的开发，巩固了祖国海防，奠定了今天我国的版图基础。

2 讨论我国历代地方政府治理改革

2.1 对历代分封制度的探究

分封制度主要盛行于奴隶社会的西周时期。在中国进入封建社会以后，之所以很少有朝代采取分封制度，主要原因在于分封制度的实行严重影响了专制主义中央集权制度的加强和国家的统一稳定。即使实行过分封制度的王朝最终也必然要采取措施削弱分封势力，强化中央集权。在中国历史上，主要事例如下：

1）西汉：吸取了秦朝灭亡的教训，为了巩固封建统治，实行郡国并行制。封国分为王国和侯国两级。其中，侯国相当于县，封侯享有租税，无治民权，受所在郡的监督；王国名义上受朝廷节制，实际上于割据势力无异。为此，汉武帝颁布了“推恩令”，规定诸侯王死后，嫡长子继承王位，其他子弟分割王国部分土地为列侯，列侯归郡统辖。其作用在于使王国越分越小，中央集权加强；后来又颁布“附益之法”，不许诸侯王招结宾客，限制诸侯王的活动，诸侯王只能衣食租税，不得参与政事。这使得诸侯王问题得到进一步解决，中央集权大大加强。

2）西晋：实行分封制度，结果导致了“八王之乱”，加速了西晋的衰亡。

3）明朝：明太祖朱元璋一方面极力强化中央集权，另一方面为加强统治，又把儿孙分封到各地去作藩王，导致藩王势力日益膨胀。建文帝上台以后，为强化中央集权，采取了一系列的削藩措施，严重影响了藩王的利益，坐镇北平的燕王朱棣起兵反抗，随后挥师南下，史称“靖难之役”，1402年，朱棣获得了最后的胜利，即位为明成祖。此后，明成祖继续削藩政策。

2.2 分封制和郡县制、行省制的比较

相同点：都是中国古代社会重要的地方行政制度，目的都是巩固封建统治；结果在一定时期内都产生了积极作用；对后世各朝都产生了重大影响

不同点：盛行的时代不同：分封制是奴隶社会的地方行政制度，盛行于西周；郡县制和行省制度是封建社会的地方行政制度，郡县制度几乎盛行于整个封建时代，行省制度确立并盛行于元朝，对后世各朝都产生了重大影响。和中央政府的关系不同：被分封的诸侯国相对独立于中央政府，且权力和地位都可以世袭；郡县则是中央政府属下的地方行政机构，郡守和县令都由皇帝直接任免；行省只是中央最高行政机关-中书省的排除机构，其行政长官直接对中书省负责。在一定时期内所产生的作用和影响不同：分封制虽然在一定时期内产生过一些积极作用，但长期以来残余势力破坏了国家的统一和社会的安定；郡县制和行省制度不仅在当时有效的加强了中央集权，维护了国家的统一，而且经过后世的调整和补充，其积极作用日益明显。

3 结论

我国是一个具有悠久历史的国家，在传统思想史中汇聚了先人们智慧的结晶，从先秦诸子百家到明清逐渐完善的行政制度中，甚至是当前形势下，中国古代传统行政思想中有许多科学的合理的成分都一直显示着它强大的影响力。它不仅是当前行政管理体制改革的需要，也是建立并形成有中国特色的行政管理体制的需要。我国历代政府地方政权改革积累了大量宝贵的经验，为现阶段地方政府改革提供了难得的经验财富，特别是在各大省“省管县”、“扩权强县”等改革形势下，我国历代政权对地方政权管理的层级设置、地域设置、资源调配等的经验心得更是有无可取代的优势。理解好历代地方政府改革，便于观察历代地方政府改革得得失；研究好历代地方政府改革，便于扬弃历代地方政府改革的经验；运用好历代政府改革，便于指导我国现阶段地方政府改革工作更深入、更高效地完成。

参考文献

[1] 王桐龄：《中国古代史》[M]. 江西人民出版社， 2008-3-1