扩大农村基层民主思考

党的十六届五中全会提出，要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，建设社会主义新农村，加强农村基层党组织和基层政权建设，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。加强农村基层民主政治建设、进一步扩大农村基层民主，是当前农村工作需要迫切解决的问题之一。最近，我们对当前扩大农村基层民主问题进行了调研。

日照市农村基层民主的基本经验和成效：

近年来，日照各级党组织高度重视农村基层民主，在全面推进以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的农村基层民主政治建设上，取得明显成效。

一、基层民主选举的质量不断提高。通过贯彻实施村委会组织法和省有关实施办法，全市普遍建立了村级民主选举制度，村委会班子更替步入良性循环，换届选举工作一届比一届规范，选举质量和民主化程度一届比一届提高。一大批思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为群众办事的人选进入村委会班子。第八届村委会选举产生的新一届村委会成员平均年龄比上届下降3.6岁，高中以上文化程度的达60%以上，“两委”成员交叉兼职率平均在95%以上，选民参选率和选举成功率都明显高于上届。98%以上的村委会组织健全、制度落实、运转正常，得到群众拥护和支持。

二、基层民主决策的机制初步形成。各级组织建立健全了村民代表会议制度，按每五至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人的原则，推选出符合法定人数的村民代表，建立起一支强有力的村民代表队伍。分期分批对村民代表进行为期三至五天的农村法规和有关经济知识方面的培训，对村民代表会议的职责、议事程序、内容进行了规范。在民主决策的实现形式上，各区县都紧密结合当地实际进行了有益的探索。全市85%以上的村实行了村务大事由村民公决制度，重大事项决策由群众填写征求意见卡，同意率80%以上才能拍板定案。近两年有3.1万项村务交由村民公决，2.8万项顺利通过，2700多项根据群众建议进行了修改，282项被否决。

三、基层民主管理工作日趋规范。一方面，建立了民主理财制度。98%以上的村以村民代表、退休干部或群团负责人为主，组成五至七人的民主理财小组，参与村财管理，有效杜绝了财务混乱现象。制定了农村集体资产、承包合同、农民负担、土地、财务等管理制度，使农村经济发展和财务管理有了可遵循的准则。另一方面，建立健全了村务管理制度。日照市绝大多数村庄制定了村规民约，80%以上的村制定了村民自治章程，编写了《村级工作规程》，对农村基层干部依法办事、规范管理作出具体规定。

四、村务公开和民主监督工作成效显著。市县两级层层发动，形成党委、政府统一领导、组织、民政等有关部门共同参与、上下左右各司其责的领导体制和工作机制。村务公开、民主管理工作更加规范和完善，以区县为单位统一规定了公开日，基本做到了凡是涉及农民群众切身利益的事情都能公开，公开内容不断充实，公开针对性不断增强。通过建立党员议事会、民主议事日、民主理财小组、村务公开监督小组等组织，民主监督机制进一步健全。整合村民代表议事会、党员议事会、民主理财小组等4个村级配套组织，建立了与村委会同级的村民监事会，精减了干部职数，加大了监督力度。

五、乡镇民主政治建设取得了较大进展。各乡镇通过设立政务公开栏、政务公开厅、公开电话、建立互联网站等形式，在政策、办事、财务、收费、服务、廉政等六个方面实行了公开。采取政务公开日、干群访谈日、民主监督日、公开接访日等形式，使政务公开定期化、经常化。推行听证会、公示制、印发明白卡、召开征求意见会、工程项目公开招标等，让群众参与到重大决策中来。在民主监督方面，一些乡镇推行了双向评议（乡评村、村评乡）、为民服务部门行风评议等制度，设立了监督窗、投诉箱、意见簿，聘请了监督员。在转变乡镇职能、改进领导方式方面，一些乡镇整合纪检、、司法、民政等部门职能建立了为民服务中心，设立镇中心接待室和村便民服务员；市县乡三级向农村派出包联干部或“村务顾问”，从政策、法律、发展经济等方面为村级提供咨询服务。

基层民主政治建设的加强，激发了广大农民参政议政积极性，凝聚了农村群众的聪明才智。在第七届、第八届村委会换届选举中，全市农村参选率达90％以上；仅2004年的旧村改造、清理陈欠、农业综合开发等工作，就收到群众合理化建议23000余条。促进了农村基层干部的作风转变，提高了村级工作效率。许多村干部表示：十几年解决不了的问题，实行了民主就解决了；农村工作千难万难，把决策权交给群众一切都不难。化解了农村矛盾，维护了社会稳定。通过村务公开、民主管理等措施，给了群众一个明白，还了干部一个清白，消除了不必要矛盾。开发区北李居委会在旧村拆迁中，拆迁方案七次向群众征求意见，三次召开村民大会表决，满意率达95%以上，158户176处房屋在三天内全部拆除，没有发生一起群众上访事件。基层民主政治建设的加强，也促进了农村干部的廉洁勤政，村干部担子重了、责任大了、危机感重了、事业心强了，拿工资不干事、公款吃喝、铺张浪费等现象得到遏止。全市近三年来农村招待费用平均年递减25％以上，绝大多数村（居）委会实现“零招待费”，干群关系更加融洽，村级组织凝聚力进一步增强。

当前农村基层民主中存在的问题：

在村级民主上：一是一些村民民主意识和参与意识不强，有的“事不关己，高高挂起”，连选举会也不愿参加；个别人把选票当作谋利工具，谁给好处就选谁。有的村干部认为民主选举意味着干部“当不牢”，对选举抱抵制态度。二是选举制度不够完善，宗族、不法势力干预选举和贿选现象在一定程度上存在。三年一次换届，选举成本高，容易出现“一年看，二年干，三年等换届”的问题。村干部任职条件缺乏具体界定，破坏选举现象惩处难。三是村务管理的群众参与度不够，村务管理制度粗疏，自治章程和村规民约的约束力差。村务决策程序不规范，执行不力，“一言堂”问题有所存在。四是村干部监督乏力。上级监督有力度，但看不见；群众监督看得见，但无力度。村民会议或村民代表会议监督作用难以有效实现。五是党支部和村委会关系难摆。支部书记和村委会主任没有“一人兼”的村，两套班子容易出现矛盾；支部书记和村委会主任“一人兼”的村，操作不好易出现党内民主和人民民主互相取代的问题。

在乡镇民主上：一是现有民主选举制度和法律架构尚未完全实现，乡镇人大代表候选人的提出、选举的组织不够科学。二是多数干部群众对乡镇直选期望值不高。问卷调查仅有25%的人认为乡镇长直选符合农村实际，农村群众持这种认识的比例仅为16.19%。有的乡镇干部认为，直选容易变成党委自导自演，弄不好会被不法利益团体操纵。三是在党管干部原则和《公务员法》的框架下，乡镇扩大选人视野、改进选人方式缺乏法律政策依据。在目前乡镇偏重行政职能的情况下，放宽选人视野存在治理风险。四是乡镇多采取党委会或党政联席会的形式进行决策，决策权相对集中在党委，容易造成党委事无巨细样样抓，影响出思路、抓大事的精力，人大、政府作用发挥相对不够。五是乡镇政务公开有待加大力度，因群众感到听党委传达政策不如看电视来得快；乡镇党委在农民身边，感觉却距离较远。

在乡村关系上：一是在农村民主选举中，乡镇党委、政府主要从村干部能力、有利于村级发展、配合乡镇工作等方面考虑村“两委”人选，而村民主要从人品、人缘甚至从宗族方面考虑人选。二是在村务决策管理中，乡镇加强对农村决策的宏观管理、指导和监督是必要的，但有时也管得过宽或过严，如安排工作签订责任书、特色经济行政推动、财务管理“村财乡管”等。乡镇出于富乡富民愿望，推动发展农村特色经济，有的群众因思想、眼界和能力所限，持抵触态度。三是乡镇党委、政府处在政策结合部，特别是承担了一些本应专门机关承担的收税、收费、防疫、、社会稳定、经济发展等任务，处在矛盾焦点，加上职能错位，容易与群众愿望或利益发生冲突。

其原因分析：一是制度和法律方面，基层民主政治建设的相关规定不完善、不配套。如村委会组织法在选民资格、候选人条件、贿选、干扰破坏选举的界定和处理、村民申诉、罢免等规定太笼统。在法律和制度建设上，存在重选举、轻选举后的管理监督，重实体、轻程序的倾向。二是主体方面，由于村级经费紧张，村干部吸引力不高，群众参与民主的积极性不够高。由于选举本身的局限性和农民素质的局限性，选出的村干部知识水平、文化修养和个人能力素质不适应民主管理的要求。三是乡村关系方面，法律规定乡镇政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。但事实上乡镇许多工作乃至党和政府在农村的各项方针、政策最终通过村委会等村级组织贯彻落实，村委会扮演着村民当家人和政府人的双重角色，不可避免发生角色和身份冲突。四是从党的领导层面看，乡镇党委和政府，村党支部、村委会，这四个主体分工不清，尽管农村基层组织工作条例、地方人大和政府组织法以及村委会组织法有所规定，但比较模糊，职能兼容或冲突，容易产生“都管、都不管”的问题。按行政村设置基层党组织的方式，容易使“村民自治”的制度空间和实际功能都受到一定程度限制。一些基层干部不善于运用民主的方式和手段开展工作，不善于依靠群众、调动各方面积极性，也是影响扩大农村基层民主的一个重要原因。

推进和扩大农村基层民主对党的建设的影响：一是对改革党的领导体制和领导方式提出了新要求。在市场经济条件下，党的领导如何实现，党的政策、主张如何实现自上而下与自下而上的统一；如何探索建立使党的组织、党员干部、党员和广大群众广泛参与的竞争机制，使民主参与、民主竞争、民主选举和民主管理真正体现大多数人的意愿；党组织和党员干部如何发挥团结群众、宣传群众、动员群众和凝聚群众的作用，等等。研究并解决好这些问题，对推进民主政治建设和政治体制改革具有重要意义。二是对巩固党在农村的执政基础提出了新挑战。在建立新中国以来五十七年执政历程中，我们党紧紧依靠人民群众，全心全意为人民谋利益，从人民群众中汲取前进的不竭力量，战胜了各种困难和风险，取得辉煌成就。扩大基层民主，保证基层群众依法行使选举权、知情权、参与权、监督权等民利，是我们党立党为公、执政为民的本质要求，也是密切党群干群关系、巩固党的执政基础的根本途径。三是对提高党的执政能力提出了新考验。随着社会主义市场经济体制的不断完善和农村基层民主政治建设的不断加强，农村基层组织的执政能力建设面临许多新问题、新挑战：群众对农村基层组织的依赖性在降低，对农村干部素质的要求在提高；农民向土地寻求发展的热情在减退，从非农产业谋取财富的愿望在增加；农村基层组织肩负的责任不断增大，落实责任的行政权力日益缩小；农村整体发展步伐推进较快，区域发展差距缩小缓慢；等等。面对种种挑战，农村基层组织和农村基层干部必须强化民主意识、提高综合素质、改进民主作风，在推进和扩大基层民主中不断提高执政能力，以提高执政能力的实践进一步推进和扩大基层民主。四是对新时期加强农村干部队伍建设、转变干部作风、做好群众工作提出了新课题。当前广大农村基层组织和干部队伍的主流是好的，但确有一些农村干部作风上存在这样那样的问题，在群众中造成了不好的影响。其中一个重要原因是农村基层民主管理不落实，对农村基层组织和干部不能实施有效民主监督，农民群众的权利得不到很好保障，造成党群干群关系紧张。解决这一系列新的课题，必须在农村基层党组织的领导下进行，依法保障广大农民充分享有民利，不断提高农民群众的民主意识、法律意识和农村社会经济管理的法治化水平。同时，必须紧紧围绕改进党的作风建设，推进和扩大基层民主，创造性地制定和落实好政务财务公开、民主理财、工程招投标等方面制度，运用制度的力量加强对干部的约束和监督。

进一步扩大农村基层民主的对策和建议：

首先，进一步深化基层党员干部和群众对扩大农村基层民主重要意义的认识，提高农村基层干部的科学执政、民主执政和依法执政的能力。要引导基层党员干部充分认识扩大基层民主对理顺党群干群关系、推进“三个文明”建设的重要意义，牢固树立群众观念，提高扩大基层民主的积极性和自觉性。要切实提高农村党员干部的执政能力和驾驭、领导农村基层民主的能力，改进领导方式和工作方法，提高做群众工作和依法办事的本领。采取生动活泼、入情入理、群众喜闻乐见的形式，深入搞好宣传教育，调动群众参与“四个民主”的积极性。

其次，紧密结合农村实际，稳妥推进基层民主选举工作。进一步完善选举制度和办法，延长村委会任期，防止村干部的短期思想和短期行为。严格候选人资格条件，规范候选人的参选行为。对违反选举办法的行为依法严肃惩处。统筹安排好党支部和村委会的选举，积极稳妥地推行交叉兼职，把尊重党员意志和和尊重群众意愿有机结合起来。要因地制宜，一村一策，不搞“一刀切”。积极鼓励素质高、能力强的党员参选村委会主任，确保选出政治素质过硬、能力较强的村干部。积极探索实行竞选人交纳保证金制度，对参选人出现贿选等违规行为或任期达不到承诺目标的扣除保证金。

再次，运用表决、诉讼、行政等手段，建立科学的民主决策、管理和监督机制。进一步抓好《村民委员会组织法》相关规定的落实，发挥好村民代表会议、村民大会等组织的作用，明确决策事项分工，规范决策程序，严格决策执行。重大事项一律经过全体村民或村民代表表决通过。健全村级工作制度、全面推行工作规范化。加大村级决策和村规民约的落实力度，大力推行建立村民监事会的经验，探索将其建成为村民代表会议的常设机构，由其产生，对其负责。村支部书记未兼任村委会主任的，可以兼任监事会主任，实现对村级工作的领导。

复次，切实转变乡镇职能，理顺乡村关系。积极推进乡镇管理体制改革，精减机构和人员，逐步分流政府办社会的职能。充分发挥乡镇人大的决策和监督作用，使其成为真正意义上的权力机关。重视乡镇人大代表的选举，真正选出有群众威信和议政能力的村民。恢复建立乡镇人大常设机构，加强对政府工作的日常监督。乡镇党委要管大事、管党务、管党员干部，在发展经济等具体工作上发挥乡镇政府的主观能动性，做到党委有权、人大有位、政府有为。还原乡镇对村级指导与被指导的本位，杜绝或减少行政命令，对要求村级执行的事务尽量通过乡镇人大做出，或在村民代表会议或村民大会上通过。科学划分乡村权责，恢复和下放村级财务、公章等方面管理权，回归村民自治本位。明确乡镇党务、政务职责分工和乡村两级的财权、事权。上级要求乡镇办事的事务，要做到“费随事转，权随责走”，便于乡村运用市场手段、经济手段组织实施，防止责任和人力、物力转嫁。

最后，既要反对软弱涣散，又要改进领导方式，使农村基层党建工作健康发展。扩大民主过程中要始终做到“四个确保”：确保以马列主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，不能搞多元化；确保基层民主政治建设的社会主义性质，不能搞“西方化”；确保坚持党在社会主义初级阶段的基本路线，不能损害农村改革发展稳定的大局；确保遵守国家的法律法规，不能搞绝对民主。改进农村基层党组织的领导方式，基层党组织主要发挥党员的模范带头作用，指导监督基层政权和村民自治组织开展工作，而不是包办代替。改进党组织的活动方式和设置方式。注重发展党内民主，进一步探索完善“两推一选”的好形式，扩大党支部选人视野，积极推行建立党员责任区、党员设岗定责、党员联系村民代表或农户、民主评议党组织和党员等经验，密切党员和群众联系。积极探索乡镇党委书记“公推直选”的选拔方式，精减乡镇领导职数，推行党政交叉兼职。