黄河流域水权制度综述

提要本文从研究意义入手，对黄河水权制度的研究及国外水权市场建立的经验进行综述，为黄河水资源配置提供理论基础。

一、研究背景

黄河发源于青藏高原，流经九省（区），注入渤海，其流域幅员辽阔，面积占全国国土面积的8%，而年径流量只占全国的2%，水资源较为贫乏。

随着人口的增长、社会经济的发展，黄河流域用水需求不断增加，水资源在时间、空间上的短缺日益加剧，供需矛盾日趋尖锐和复杂。黄河水资源危机主要在于量的匮乏，黄河虽为我国的第二大河，但年径流量仅居我国七大江河的第五位，缺水形势十分严峻。流域内及下游引黄灌溉区引用黄河水的人口占全国的12%，耕地面积占全国的15%。污染的加剧、地下水的严重超采、河口生态环境恶化等问题表明对黄河流域水资源的开发已经过度。到目前为止，对黄河流域水资源开发利用程度已达67%。这种水资源的过度开发，也导致了黄河断流现象的出现。

据统计，自20世纪七十年代以来，黄河开始出现断流，且断流持续时间越来越长，距离越来越远。尤其是自1988年以来在汛期也出现了断流，这不仅使黄河沿岸的生态环境遭受破坏，而且对沿岸的工农业生产和居民生活造成了巨大影响。据资料显示，仅山东省1996年因断流造成的损失就达20亿元，胜利油田在1995年因缺少注水，就造成原油减产30万吨。

由于过度开发所造成的黄河断流，从现象上看，是由于用水量增长过快（尤其是上游地区过量用水）、农业用水方式粗放效率低、管理落后等原因。在1997年之前，黄河水分配制度既缺少激励机制，更没有惩罚机制，使其处于“开放式、自由索取”状态，流域上下游自由取水，各行其是，区域水“以需定供”，导致水需求恶性膨胀。

从经济学角度，黄河断流表面上是流域水资源稀缺的宏观体现，实质上反映了流域水分配体制失效。也就是说，制度失效导致黄河水资源出现危机。因此，要缓解黄河流域水资源供需矛盾可以从科学有效的配置黄河水资源的角度入手，即如何建立一种科学有效的黄河水权分配制度。

二、黄河水权制度变迁

黄河水权制度，大体经历了从“自由取用”到“先来先用”，再过渡到竞争性水权制度的过程。主要可以分为以下几个阶段：

（一）“自由取用”阶段。在中华人民共和国成立之前，黄河洪水泛滥，在这一时期，人们不忧河中水少，唯恐河中水大。受这种水观念的影响，在建国之后，我国对于黄河的管理曾长时期以防洪治理为主，在水资源的利用上，则是一种典型的“开放的、可获取资源”，沿岸的任何单位和个人都可以自由取用黄河水，浇田灌地无需缴纳任何费用。在这个时期不存在水资源匮乏的忧虑，这种制度使各地竞相建设了大量的引水工程，同时农作物采用大田漫灌的灌溉方式，造成了对黄河水资源的浪费和过度开发。

（二）“先来先用”阶段。由于“自由取用”制度使沿岸对水资源进行了过度的开发和利用，造成黄河水资源的相对短缺，在水权的分配上也逐渐过渡到“先来先用”的水权制度。在这种制度下，上游地区取水处于自然优先地位，在五约束的条件下，上游的过度取水致使黄河从1972年以后多次出现断流，最严重的年份，断流时间竟长达200多天，给下游地区造成了巨大的经济损失。

（三）分水方案。为了缓和黄河流域上下游之间竞争性用水矛盾，1987年国务院批准了南水北调生效前的《黄河可供水量分配方案》，对黄河水权进行了高度集中的行政性分配。本方案界定了沿黄各省区的初始用水权利。

1994年实施了黄河取水许可制度，规定了干支流之间、省际之间、工程项目之间等的用水许可申批方式，细化了初始水权的分配。

分水方案的实施，在流域层面引入了正式的分配规则，结束了沿黄各省区无序用水的历史。该方案的失败之处在于，一方面，分配机制过于刚性且不完整，初始权利界定不尽合理，取水许可管理很不完善；另一方面，该方案缺乏有效的信息和权威性的流域统一管理及相应的法规，无法对实际引水量实行有效监督、控制和对个别超额用水地区和部门进行制裁。

（四）统一调度阶段。1998年12月经国务院批准，国家计委、水利部联合颁布了《黄河可供水量年度及干流水量调度方案》和《黄河水量调度管理办法》，授权水利部黄河委员会对黄河水量实行统一调度。1999年黄河委员会依据《黄河水量调度管理办法》正式对流域水资源进行统一调度。

通过黄河水量统一调度，遏制了下游日趋严重的断流局面，尽管2000年遭遇了严重的干旱，但黄河下游仍实现了20世纪九十年代以来首次不断流，保证了城乡居民生活用水，农业用水也有了较大的改善。但是到2003年黄河仍遭遇了20年一遇的水资源危机。争水事件在上下游间、左右岸间、支流间、工业间、农业间频有发生。

2000年11月24日浙江东阳――义乌的水权交易事件打破了行政手段水权再分配的传统。对黄河而言，无论是使用“分水方案”还是流域统一调度，从根本上说还是计划经济的延续。这种配置模式就水权的初始分配而言具有一定的合理性，但对于尚未建立水权交易（转让）市场的黄河流域来说，是缺乏效率的。而从黄河水权配置的发展过程来看，黄河水权经历了一个从无到有，再具体细化的过程。此过程中，水权日趋清晰，因此，黄河水权的发展趋势就是产权的逐步明晰。

三、文献综述

（一）国内对黄河水权的研究。国内对黄河初始水权的研究主要集中在初始水权的优先次序及分配方式两个方面：

1、关于优先次序的研究。黄河流域初始水权分配原则有四点，即①以人为本，坚持任何自然的协调与和谐，共同发展的原则；②保障社会稳定和粮食安全原则；③非正式约束的习惯用水优先原则；④公平与效率兼顾，公平优先的原则。由此可见，初始水权分配优先位序的确定，应首先考虑人类的生存，其次才是发展。

因此，可将初始水权配置的优先次序界定为：①确保用水。包括居民生活用水、城镇公共设施用水、牧畜饮水、现状天然生态最低需水、水生物生存下限需水、黄河干流的汛期输沙用水、非汛期生态基流以及下游河道蒸发渗漏水量等。②基本情景用水。包括现阶段的生态用水、无污染或轻度污染的工业用水、政府预留水等等。③高情景用水。包括未来的生态用水、重度污染的工业用水，等等。

2、关于分配方式的研究。一种建议是将黄河水资源划分为生态用水、基本需求用水、多样化需求用水和机动用水，对不同的用水需求采用不同的水权分配模式。具体而言：①对于生态用水采用预留的分配方式。对于黄河的生态用水，应该作为一个基数采取预留制，而不能参与分配过程。黄河总的来水量减去生态用水量即可分配水量。②对于基本需求用水采取人口分配模式。基本需求用水是指公民满足生存与发展需要所必需的水量，这部分用水量应该按人口分解到各用水户。③多样化需求用水采取混合分配模式。多样化需求用水是指用于工业、农业和其他行业的生产性用水。此类用水具有竞争性、排他性、收益关联性等私有物品的特征，是真正需要明晰水权的流域水资源部分。具体来讲，农业生产用水的分配应该考虑耕地面积因素，工业生产用水的分配则应该考虑产值这一因素。对于混合分配模式中各因素加权值的确定，可以用过去一段时间内各种需求用水在总需求用水中所占的比重作为参考。比如说，黄河流域的农业用水约在70%左右，那么在混合分配模式中面积的比重则取0.7。④机动用水采用市场分配模式。如果说基本需求用水以公平为主，那么机动用水则应以效率为主，其分配方式应采用市场分配模式。黄河机动用水的来源有如下几个方面：丰水年份多余的水量；开发的新水源（如南水北调提供的水资源）；基本需求用水中未被购买的部分。这部分水资源作为黄河流域的机动水源，通过市场拍卖的形式，分配给流域的机动用水户（这部分用户一般是后进人者或原用户的临时性增加用水）。由于市场拍卖价格高于基本需求用水的配置价格（一般相当于水资源费），这将给机动水用户以较大的节水激励，提高其用水效率。这种建议充分体现了粮食安全优先、时间优先、地域优先、公平优先四个原则，为黄河水权市场的建立提供了较完备的初始水权分配方案。另一种建议是从省际总量分配、总量控制和取水许可制度结合、分水方案的进一步完善三个方面考虑黄河水取的分配。具体而言：

首先，黄河委员会依据国务院批准的黄河可供水量分配方案，按照丰增枯减的调度原则，编制流域年度分配和调度预案报水利部批准，并组织月、旬水量调度方案和实时调度方案的编制和实施。

其次，分水指标和取水口的取水指标应有机结合起来，流域调度部门应做好三方面的工作：督促省区调度部门根据流域用水计划做好取水口年度用水计划；通过取水口的年审工作监督取水口用水计划的落实情况；根据分水总量指标，严格审批新改扩建项目的取水许可预申请和取水许可申请。

再次，进一步完善分水方案。至少包括三个问题：一是着手研究动态分水方案，1998年修订的同比例丰增枯减的分水方案，具有规则简明的优点，但没有考虑不同枯水年份各地区的降雨特征和用水过程，应研究是否可以制定符合流域水资源变化规律的动态分水方案；二是在新一轮的流域水资源调查评价的基础上，考虑是否可以将流域地下水资源纳入分水方案，建立地下水可开采总量控制制度；三是需要着手研究南水北调通水后分水方案的调整问题。

此种建议主要从管理者角度，强调黄河初始水权分配过程中的管理因素，可为建立完备的初始水权分配制度提供管理方面的借鉴。

（二）国外初始水权的总结

1、从初始水权的确定方面看，水资源的产权主要有以下四种体系：

（1）滨岸权体系。是指合理使用与滨岸土地相连的水体但又不影响其他滨岸土地所有者和利用水的权利。为了能够运用滨岸权，必须拥有滨岸土地的所有权。滨岸权指针对某一水道内的天然水流，滨岸权必须在流域内滨岸土地上运用，而且这些滨岸土地必须在水体所述流域内。这种体系的建立和发展反映了在英格兰和欧洲以及一些地区多雨的气候特点。

（2）优先占用体系。优先占用体系是在干旱和半干旱的美国西部各州建立和发展起来的，主要是为了解决这些缺水地区的用水问题。优先占用体系的核心是优先权。占用的日期决定了用水户用水的优先权。最早占用者拥有最高级别的权利，最晚占有者拥有最低级别的权利。与滨岸权不同，占用权仅仅针对水的利用，该体系允许在有水的时候将其储存起来，以便用于那些无法获得水的地方，还允许将水从有水的地方向需要水的地方进行输送。

（3）混合或双重水权体系。这种体系既包括像加州那样最初由习惯作伐演变成占用权体系，而后吸收了滨岸权体系部分要素的类型，也包括最初建立了滨岸权体系，而后经过调整又与占用权体系相适应的类型。

（4）比例水权体系。比例水权是按照一定认可的比例和体现公平的原则，将河道或渠道里的水分配给所有相关的用水户。比例水权是智利和墨西哥在确认初始水权中运用的一种主要方法。在墨西哥，水权在技术上根据计量（水量），而不是根据河流或渠道水流的比例来分配，灌区和用水者协会负责建立相应的程序在他们的管辖范围内分配多余的或短缺的水资源。多余和短缺的水资源将简单地按比例分配给所有的用水者，例如，如果流量比正常低20%，那么所有水权拥有者得到的水资源也将低于20%。该程序有效地将计量水权转变成了按比例的流量权利。在智利，水权是可变的流量或水量的比例；这样的好处是水权拥有者在一定的地方保证拥有一定数量的水权份额。如果水资源充足，这些权利以单位时间内的流量表示（每秒升、每年或月的立方米），如果水资源不充足，就按比例计量。

2、从国外水权交易的实践所得到的经验。

（1）水权交易的诱导因素。①由于水资源短缺导致水资源经济价值的迅速提升；②由于维护和运行集中管理下的水资源供给系统成本逐渐攀升，财政负担日益加剧；③全面的经济自由化，因而维护不灵活的和低效的水资源分配系统所带来的经济成本不能适应激励机制和比较优势的变化。

（2）水权交易的潜在收益和限制因素。①建立水权交易可以带来许多潜在的收益主要表现在赋予用水者权利；②提供投资的激励机制；③提高资源分配的灵活性；④提高用水效率；⑤改进供水管理水平；⑥减少环境恶化的诱导因素等方面。

（3）成功实施水权交易的政策要素。水资源政策应该具备以下几个基本要素：①清楚地定义水权的特征及实施水权交易的条件和规则；②建立和实施水权登记制度；③清楚描述在水资源分配中政府、机构和个人的作用，指出解决水事冲突的办法；④保护由于水权交易可能给第三者和环境造成的负面影响。