西方国家突发公共事件新闻应急机制简论

世界主要发达国家在意识形态上都属于资本主义国家,在新闻理念和新闻体制方面与我国有着显著差别。但应当承认,在长期的实践中,它们已经积累了丰富的新闻应急管理经验,建立起了相对成熟和完善的新闻应急管理体制和机制。研究、借鉴和吸收西方发达国家的优秀成果和有益经验,对于改进和完善我国新闻应急管理机制,不无裨益。

英国危机管理专家罗杰斯特曾提出著名的危机沟通“三T”原则,即主动沟通(Tell your own tale)、充分沟通(Tell it all)和及时沟通(Tell it fast)。主动沟通,强调组织应主动披露危机信息,抢夺危机话语的主动权,形成对信息流和舆论场的引导之势,而非被媒体和公众牵着鼻子走;充分沟通,强调组织提供信息要把握好“量”和“质”两方面的要求,既要向利益相关者提供尽可能多的信息(但非全部信息,在危机中保守机密至关重要),又要向其提供最有价值的信息,无效信息只能徒增混乱;及时沟通,强调组织对沟通时效的把握,要在最适宜的时机,通过最适宜的人,以最快的速度将信息告诉利益相关者。罗杰斯特的“三T”原则在西方各国得到认可和推崇,成为危机管理尤其是危机传播管理的行动原则。①

推动紧急状态立法,完善危机管理机制。近年来,全球突发公共事件发生频率、量级、影响和损失日益加大,危机已由非常态变成了社会生活的常态,对各国政府应对危机能力提出挑战,加强危机管理刻不容缓。响应联合国的防灾减灾和可持续发展的理念,西方各国普遍推动紧急状态立法,建立国家危机管理机制,成立专门的统一应对处置机构,完善应急处置规划并经常演练。早在1955年 ,法国就颁布了《紧急状态法》,对全国性紧急状态处置工作进行规范。1976年,美国国会通过了《国家紧急状态法》,“9・11”事件后,美国针对恐怖主义活动又出台了专门的《国土安全法》。1988年加拿大制定了 《紧急状态法》,1999年澳大利亚制定了《紧急事件管理法》,2001年俄罗斯制定了《联邦紧急状态法》,2004年英国政府通过了《国内紧急状态法案》,分别对本国紧急状态进行界定,对预防和处置工作做出规定。依据紧急状态法案,西方各国都结合本国国情,建立起了不尽相同的紧急事务管理体系,制定了详细的应急处置规划,强化政府应急管理职能,以减少、控制和缓解紧急状态带来的影响。通过立法指导和规范政府对突发公共事件实施有效的应急管理,成为现代民主的一个重要内容,也是20世纪下半叶以来世界各国处理紧急危险局势所采用的最主要的应急措施。②

显然,紧急状态法律的制定,也当然地将新闻应急管理或者危机传播管理纳入到法制化、制度化轨道。西方各国政府均认识到,在现代社会,信息扮演着相当重要的角色,突发事件紧急应对工作中的决策者很容易受到公众和媒体的影响,而媒体则在形成突发事件的集体认识方面起着非同寻常的作用。客观的风险信息的缺乏和媒体信息的混乱是导致风险夸大的重要因素,风险沟通与媒体的作用以及社会的理解成为管理过程中面临的最严峻挑战之一。毫无疑问,媒体能够使突发事件的合理处置工作变得异常复杂;相反,充分利用媒体的能动性,可以减少那些可能扰乱针对特定问题紧急处置工作的虚假消息和推测性夸大事实情况的出现,有利于突发事件的顺利解决。经济合作与发展组织在2003年发表的《21世纪面临的新风险:行动议程》,提出了危机管理机制的新观点,其中之一就是:利用新兴技术,进行有效监测和监视,落实紧急状态应急计划和做好协调工作,对媒体宣传进行合适的管理。③因此,在西方各国的应急管理机制中,信息沟通机制和新闻应急处置都处于相当重要的位置。畅通的信息沟通渠道、透明的信息疏导机制,是西方发达国家处理危机的一个共同点。

制定信息公开法律,保障公众知情权利。“知情权”的概念是第二次世界大战后由西方学者提出的,最初作为保护和扩大新闻自由的一个原则依据被人们广泛接受。知情权最基本的内容是民众应享有通过新闻媒介了解政府工作情况的法定权利。保障公民知情权是“公民行使一切民主自由权利的基本前提”,是“现代民主国家的基础要素”和“防止出现恶劣政府的必要条件”,是西方新闻界和法律界普遍认可的观点。突发事件发生后,一方面,公众对信息的要求变得尤为迫切和必需,满足公民的知情权是政府和媒体的义务;另一方面,及时公开信息,让公众知晓事件真相,也是政府化解危机、处置事件的最佳选择。近60年来,西方国家普遍制定信息公开法律,从法律上保障公众的知情权实现。自1951年芬兰制定了《官方文书公开法》后,相继有美国(1966)、丹麦(1970)、挪威(1970)、法国(1978)、荷兰(1978)、加拿大(1982)、澳大利亚(1982)、新西兰(1982)、奥地利(1987)、意大利(1990)、比利时(1994)、爱尔兰(1997)、日本(1998)、英国(2000)等国家制定了信息公开法。到目前为止,世界上已经有近50个国家制定了信息公开法,多数国家是在20世纪80年代以后制定的信息公开法,1999年至2002年就有16个国家制定了信息公开法。④以美国1966年《信息自由法》、1976年《阳光下的政府法》和1996年《电子化信息公开法》为代表,各国信息公开法基本上都确立了以下原则:(1)政府信息公开是原则,不公开是例外;(2)政府信息面前人人平等;(3)政府拒绝提供信息要负举证责任;(4)法院具有重新审理的权力等原则,包括了政府信息的获取权、政府信息的公开方式、政府信息的豁免权、政府信息的可分割性以及信息公开的诉讼与反诉讼等主要内容。⑤

信息公开立法保证了突发事件中政府信息的内容、范围、时间、步骤等,使之制度化和法制化。据此,西方各国普遍建立起健全的信息制度,通过新闻发言人等渠道,及时向媒体和公众传达突发事件的即时信息、政府的态度、采取的措施、解决的程度,满足公众趋利避害的需求,缓和公众的紧张情绪,取得公众的理解和支持,以有效调节公共关系,树立责任政府的良好形象。“9・11”事件发生后,美国政府各职能部门、军方以及情报、司法机构频繁召开各式各样的新闻会、吹风会、电视会议,发表书面声明,召集媒介负责人会议,政府首脑也多次发表电视讲话,用密集的动态的方式不断提供事实性消息,通过新闻媒介表明美国政府的立场和观点以及打击恐怖主义活动的决心、信心,很好地化解了美国民众的恐惧、悲痛心理,引发了一场爱国主义热潮,政府的良好形象得以树立,政府的决策得到公众的理解和支持。⑥

重视发挥媒介作用,建立信息疏导机制。西方国家普遍重视媒体在突发事件中的危机预警、信息沟通、舆论引导、危机记录等重要功能,强调在紧急时期政府要积极进行公关,加强与媒体合作,充分发挥媒体功能。英国政府认为,对重大突发性事件,如果处理得当,媒体能在安抚公众情绪、保持社会稳定上起到非常重要的积极作用,媒体还能帮助政府迅速向公众传达一些重要的建议或指示。反之,如果媒体不能及时得到重要的建议或指示,由于新闻传播本身的放大作用,信息的混乱、错误、拖延会在公众中造成非常不利的影响,引起恐慌。英国政府由此非常重视政府各部门和公共服务机构在紧急情况下应对媒体的能力。按照英国政府规定,在紧急事故中,有关部门有义务及时、准确地向媒体提供信息,与媒体进行有效合作。英国政府与各电台及电视公司都有协议,若遇严重突发事件,政府有权中断节目,广播有关通告并为公众提供安全指导及有关事故的资料。英国政府要求有关机构在平时就必须做好准备,把应对媒体作为紧急反应计划的一部分进行讨论和演习,必须任命专门的、受过充分训练的新闻官员负责媒体事务,新闻官员应全面参与紧急反应计划的制订和工作准备。⑦在应对危机时,美国政府越来越清楚地认识到,与媒体合作、控制新闻是处理危机的第二位的重要任务。如果政府没有可靠的信息来源,记者就会通过其他途径获得信息加以报道,这些信息可能失实或道听途说,难免会造成受众的思想混乱。2001年1月,美国出现炭疽病危机时,为应付媒体和其他方面的询问,邮政服务的公关部门组建了一个通讯指挥中心,与哥伦比亚特区的媒体公司每天举行远程会议。会议结束后,邮政服务的发言人立刻就出现在镜头上最新消息,目的是以主流的信息引导舆论,安抚民众,争取可信度,以正视听。⑧

西方各国政府普遍重视在第一时间向媒体和公众信息。法国政府多层次设立新闻机构和新闻发言人,各主管部门根据突发事件的性质各司其职进行新闻。在危急情况下,法国政府及时对外提供权威信息,以避免媒体根据一些不可靠的信息来源进行报道,向公众传达错误的信息,引起误解、恐慌,妨碍应急工作,甚至危及公民安全。非典期间,法国卫生部和卫生监测研究所每天必须通过新闻公告、新闻会和政府网站及时对外公布非典发病情况、控制手段、科学研究进展等所有情况,以避免公众引起恐慌。⑨美国、加拿大政府要求,突发事件发生后,要抓住时机,及时信息,不要等一切都搞清楚了再。同时,不应该因害怕出错而坐失第一时间的信息,只要公开透明,媒体不会揪住个别错误信息不放。突发事件的信息后,媒体和公众就会特别关注,最佳方案是不间断地信息。⑩英国政府对如何举行新闻会的各种细节都做出了详细的指导建议,例如新闻场所应当拥有各种通讯设备以方便电视、广播、文字等不同媒体记者;会上必须安排有关部门高层人物出席以增加可信度,决不能由毫无决策权的小人物对着讲稿照本宣科;参加会的专业人员最好穿上专业服装以加强其形象和权威性;所有参与会的人员必须口径一致,不能提供相互矛盾的信息;在同一事件中主要的新闻发言人最好是同一人;要定期发表最新情况,对过去发表的不准确信息要立即纠正等等。{11}

西方各国政府正是通过媒体及时地与民众沟通,告知真相,一方面,提高政府的公信力,增强民众对政府应对危机的信心;另一方面,稳定民心,引导民众积极支持,参与政府的应急管理,从而提高政府应急管理的效率和效果。

自律和他律相结合,积极调控新闻媒体。西方国家强调政府加强与媒体合作,同样重视在危机处置过程中对媒体的调控,但其调控手段较为隐蔽和巧妙,主要运用法律和自律方式进行。以新闻发言人制度为代表的信息公开制度,一方面是政府与媒体和公众沟通的方式,另一方面也是政府“合法”地控制新闻传播的手段。信息公开制度体现了政府从自身的立场出发,根据国家的需要、公众的需要,设定政策议程,以此影响媒体议程,进而设定公众议程,其中更多地表现了政策议程对传媒议程和公众议程的引导。美国是世界上政府信息公开制度比较发达的国家,但美国的信息公开同任何国家一样,是控制中的公开、公开中含控制。新闻发言人制度建立以后,美国政府就开始了积极的“说话”,政府无权决定“说什么”、“说多少”,但能决定“怎么说”,拥有权威的信息解释权,媒体在某种程度上不得不依赖政府信息来源。{12}英国的媒体不具备任何特殊的地位,除对广播电视等特殊媒体外,英国新闻出版业主要采取行业自律的方式自我管理,即由新闻投诉委员会(PCC)制定行业规则,规定突发事件新闻采访和报道要求,独立仲裁和处理违规事件,法律则是最后的解决手段。2004年6月1日起,英国新闻投诉委员会推出新的媒体报道行为准则,要求媒体对突发事件进行报道必须准确,符合公众利益。英国虽无单独的新闻法,但与新闻行业相关的法律很多,其中《保守秘密法》规定:只有公开某一消息的公众利益大于不公开这条消息的公众利益时,媒体才可以予以公开。这一条法律已成为阻止媒体滥用话语权的一个强有力的法律工具。{13}日本媒体一个不成文的规定是关键时刻维护国家利益,坚定地站在政府一边,也没有媒体敢碰军事秘密,因为媒体一旦泄密,政府会把媒体告上法庭。{14}

除了采取较为隐蔽和艺术的调控方式,西方国家也不放弃采取显在的行政手段对媒体进行管理。实际上,在奉行新闻自由的西方,政府对媒体的影响越来越大,媒体决不是生存在“绝对自由”中的独立个体,新闻报道也不是放任自流的。客观报道、言论自由向来是美国新闻界推崇的原则,而一旦严重危及国家安全和国家利益,这一原则就会退居次要地位。“9・11”事件发生后,美国媒体面对的是美国政府的信息管制,其严密程度超出了以往。因不顾政府禁令直播领导人的采访报道,美国之音电台台长同国际广播局局长一起被国务院撤职。而在事件发生后的两个月里,美国政府对新闻媒介报道活动多次进行批评、训诫,美国广播公司(ABC)的一档谈话节目因批评总统讲话一度被停播,美国国务院新闻发言人、白宫新闻发言人甚至国家安全事务助理、国防部长等高级官员通过新闻会或召开电视会议,批评媒介在报道中触犯联邦法律,明确要求各大广播公司和电视台负责人不得全文播出本拉登号召“圣战”的录像带,需经剪辑编排后再播放,而且应同时表明美国的立场。{15} “以国家安全的名义实施新闻审查、限制公众的知情权,制定新法律以允许政府在更大程度上侵扰社会成员的私生活,初秋的‘9・11’事件之后,这些都慢慢浮出水面。”{16}伊拉克战争期间,美国国内媒介的“言论一律”和世界范围内“挺伊”言论的脆弱,亦是强势政府支配国内媒体、强势国家主导世界舆论的明证。{17}2002年10月莫斯科人质危机事件发生后,俄罗斯立法机关通过国家传媒法修正案,支持政府加强新闻控制,严格禁止媒体散发任何不利于反恐行动的消息。在2004年别斯兰人质事件中,俄罗斯政府就加强了对电视媒体的管控力度。{18}

注释

①胡百精:《危机传播管理》[M],北京:中国传媒大学出版社,2005,第196页

②胡百精:《危机传播管理》[M],北京:中国传媒大学出版社,2005,第2-4页

③ 同②

④周汉华:《外国政府信息公开制度比较》[M],北京:中国法制出版社,2003,第154页

⑤胡华涛:《新闻制度化构建中的立法问题》[J],《新闻大学》,2005,(春)

⑥李斯颐:《新闻报道的宣传与管理》[J],《中国记者》,2002,(1)

⑦徐剑梅:《英国政府与媒体在突发事件中的协作》[J],《中国记者》,2004,(10)

⑧李忱:《美国政府是如何管理新闻的》,环球视野网:/

⑨罗南、侯晓辉:《法国政府部门如何新闻》[J],《新闻与写作》,2005,(6)

⑩毛群安、李杰、陈小申:《加、美突发公共卫生事件的信息管理与》[J],《国际新闻界》,2005,(5)

{11}徐剑梅:《英国政府与媒体在突发事件中的协作》[J],《中国记者》,2004,(10)

{12}肖燕雄:《美国新闻制度及其实践》[J],《新闻记者》,2004,(9)

{13}徐剑梅:《英国政府与媒体在突发事件中的协作》[J],《中国记者》,2004,(10)

{14}何德功:《日本媒体突发事件报道的原则》[J],《中国记者》,2004,(10)

{15}李斯颐:《新闻报道的宣传与管理》[J],《中国记者》,2002,(1)

{16}[美]唐・R・彭伯:张金玺、赵刚译,《大众传媒法》[M],北京:中国人民大学出版社,2005

{17}胡百精:《危机传播管理[]M],北京:中国传媒大学出版社,2005,第171页

{18}王亮:《恐怖事件与新闻约束》[J],《中国记者》,2004,(10)

(作者单位:中共陕西省委宣传部)