京津冀区域保险监管合作探讨

摘要：我国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要，将发展环首都绿色经济圈、推动京津冀一体化上升到国家区域发展总体战略高度统筹谋划，京津冀面临新的发展机遇，区域合作将进入崭新阶段。三地一体化进程中，各领域交流将更加频繁，联系将更加紧密，合作范围将进一步拓宽，合作内容将更加丰富，这对提高区域金融保险业服务水平提出了新要求，也提出了加强区域保险监管协调合作，促进保险资源合理开发、有序流动、优化配置的新课题。

关键词：区域 保险监管 合作

一、京津冀保险市场发展现状

（一）京津冀是全国最活跃的区域保险市场之一，但发展仍处于初级阶段

2010年，北京、天津、河北三地分别实现保费收入966.5亿元、214.01亿元、746.40亿元，合计1926.9亿元，占全国保费收入（14528亿元）的13.26%，分别为2005年的1.94倍、2.36倍和3.44倍。“十一五”期间，京津冀三地保费收入平均增速分别达到14.19%、18.75%和27.99%，与同时期当地经济发展态势相吻合。截至2010年，京津冀三地共有保险集团总公司4家（占全国的57%），保险公司总公司58家（占全国的29.81%），保险资产管理公司4家（占全国的44%），再保险公司5家（占全国的71%），外资保险公司代表处89家（占全国的51%），保险专业中介机构517家（占全国的20.27%），已初步形成多元化、多层次保险市场体系。2010年，三地保险业共提供风险保障总额53.04万亿元，较2005年增加近43万亿元；赔付支出共计399.1亿元，是2005年赔款与给付支出的3倍，服务能力显著提升。三地保险业虽然取得了长足发展，但与经济社会发展和人民群众不断增强的保险需求相比，发展仍不相适应，主要表现在保险覆盖面不宽，渗透度不高，经营、管理和服务粗放，行业信誉和社会公信力不强等方面。

（二）京津冀保险业资源优势互补，发展潜力巨大

北京作为全国政治、经济、文化中心，中外金融机构汇集，高端人才聚集，研究实力雄厚，具有独特的资源禀赋优势，总部经济效应突出。天津具有临海区位、改革创新试验区政策等优势，近年来金融资本要素市场建设步伐加快，保险机构聚集度显著提高，区域金融保险中心逐渐成型。河北省环绕渤海，幅员辽阔，人口众多，基层保险服务网点健全。特别是在京津冀区域经济系统中，三地金融保险发展存在梯次，有利于实现资源的优势互补。北京保险总部经济发展带来迁入效应、迁出效应、集聚效应与带动扩散效应，对推动京津冀区域保险业发展、产业结构升级发挥重要的推动作用。天津作为区域金融保险中心，已形成一定金融保险发展规模，具备一定区域影响力和辐射力，上承北京总部经济产业和要素转移，下连河北保险业产业结构升级。河北具有广阔的行业发展空间与丰富的保险资源储备，既承接北京、天津保险业梯度转移，又能够形成新的增长板块，具备后发优势，成为京津冀区域保险发展的战略腹地。

二、京津冀区域监管合作的必要性分析

我国现行的保险监管机构模式为“总部-派驻机构及所属机构”模式，即中国保监会根据国务院授权履行行政管理职能，依照法律、法规统一监督管理全国保险市场；各保监局根据中国保监会授权，依照统一的监管目标与基本准则，在统一的信息系统平台支撑下，对行政区域内从事具体经营活动的保险公司分支机构进行层级监管，对保险中介公司实行属地监管。保监分局作为保监局的下属机构，在部分领域分担原保监局的监管职责，根据辖区内实际情况制定相关实施细则和具体办法。

京津冀保监部门通过对保险市场结构、市场行为和市场结果不同程度的干预或监管，传导中国保监会各项监管政策意图，确保实现保险监管目标。但也应看到，保监局在保险监管机构模式中的执行层级地位与区域管辖职权，决定了其政策操作空间狭小，京津冀跨区域保险监管合作仍处于“对而不接、近而不通”的状态，监管现状与发展需要存在一定程度的疏离，监管盲区和真空也因此而产生。

（一）监管合作是提高区域保险业发展水平的要求

一是提升区域保险业竞争力的要求。与长三角地区相比，京津冀保险业区域内发展不均衡，产业梯度落差偏大，产业承接能力不强，无论是在总体规模和发展质量上都存在一定距离；与京津冀区域内银行等金融业发展相比，保险业资产占比小，社会公信度相对较低，保险产品在整个金融产品体系中的竞争力偏弱，对地方经济发展的支持作用有待加强。这就迫切需要保险监管部门探索跨区域监管合作机制，消除市场壁垒，促进要素流动，引导产业有序转移，提升区域保险业竞争力。二是提升区域保险业服务能力的要求。提升区域保险业服务能力，需要保险基本功能的进一步充分发挥，需要保险业围绕经济社会发展与公众风险保障的现实需要，扩大保险覆盖面，创新保险业务模式，加强保险诚信建设。提升区域保险业服务能力，既要借助市场机制的内在动力，又要发挥保险监管的约束引导作用。京津冀保险监管合作有利于加快发展经验成果共享，营造良好的发展氛围，实现三地保险市场共同稳定健康发展，推动保险业在服务经济社会发展全局中获得更大的发展空间。

（二）监管合作是解决“监管套利”问题的要求

京津冀三地保险监管存在“监管套利”可能性的根源在于保险监管行政处罚裁量权的运用标准未能统一。由于保险市场违法行为所涉内容广泛，保险监管具有较强的专业性、地域性和技术性，保险监管享有行政处罚裁量权是必然的，也是合理的。但在执法实践中，保监会行政处罚裁量基准尚未，在三地保监局行政处罚体制不一、监管干部素质差异、案外干扰等因素的制约下，可能造成相同案情的相对人受到不同对待或者不同案情的相对人受到相同对待，有损公平正义和监管权威。

（三）监管合作是防范化解保险风险的要求

从宏观层面来看，京津冀地区作为全国最活跃的区域保险市场之一，在快速发展过程中，以往积累的深层次问题和矛盾可能逐步显现；在国际金融危机尚未完全结束的背景下，区域保险业国际化特征可能会导致风险的来源广度、复杂程度、传递速度、破坏力度升级。从微观层面来看，京津冀三地行政辖区结合交错，京津冀三地保险业相关互补，特别是三地保险业发展存在梯度层级，易导致风险在个别机构与整体系统之间、个别公司与整体行业之间、个别地区与整体区域之间快速传递。现阶段，单纯依靠单一保监局的力量，无法形成健全的保险市场风险监测体系和管理体系，无法形成健全的风险管理应急机制与信息披露机制，无法对重点领域、重点区域、重点公司进行跟踪观察与实时监测，不足以充分应对风险的不确定性与传递性。

（四）监管合作是保护保险消费者合法权益的要求

当前，由于经营理念不成熟、服务意识淡薄、内控建设不完善等原因，造成保险公司服务不到位，销售误导、理赔难等问题反映突出。京津冀保险资源的流动性与交互性，使得三地分别存在的问题相互交织，叠加放大。这就要求京津冀保监部门需要在加强内控管理、开展服务质量评价、提高信息透明度、营造良好舆论氛围等方面工作形成合力，有效保障保险消费者合法权益。

三、京津冀区域保险监管合作的思路探讨

（一）探索建立协调统一的保险市场，促进区域内保险资源合理开发

目前，由于监管规定所限，京津冀保险业虽然被限制在各自的行政区域内开展具体业务，但共保、统保、再保、电销、网销等保险业务形式为京津冀保险合作提供了更多可能，保险资金运用渠道不断拓宽、保险管理集约化发展（构建后援中心、再造信息化系统与变革业务流程等）、建设具有发展潜力专业或区域保险公司等保险发展趋势为京津冀保险业合作创造了更多途径。面对上述机遇，需要京津冀保险监管在人才管理、产品投放、机构准入、资金运用，甚至企业跨地区重组等方面，建立相互承认和协商机制，推动保险产业的集聚与合理分布，构建协调统一的保险市场，合理开发地区间保险资源，促进京津冀区域保险市场的健康发展，进而带动中国保险业又好又快持续发展。

当前及今后一段时期，京津冀保险产业发展可顺应“北京总部经济、天津区域中心、河北战略腹地”的区域保险发展格局，进一步促进产业集聚、结构优化。一方面，依托北京及天津的禀赋优势、对外开放优势和产业发展优势，增强总部经济与核心区域的辐射能力，引进国内外保险机构前来设立总部、区域总部或分支机构，建设具有发展潜力、特别是具有创新能力的专业或区域保险主体。另一方面，依托河北地理区位优势及低运营成本优势，借助现代交通枢纽及网络布局（石家庄轨道交通枢纽地位突出，目前高铁规划可覆盖河北所有地市），大力发展保险后台服务业，吸引京津保险机构在河北建立研发中心、运营中心、呼叫中心、培训中心、灾备中心等服务平台和后援基地；同时，通过在配套资金、土地供应、基础设施建设等方面给予优先保障，吸引保险资金投资基础设施建设，投资优质企业股权，既有利于实现保险行业资产负债相匹配，有利于保险资金运用获得更高的投资回报，又有利于服务地方经济社会发展。

（二）加强保险业改革创新合作，不断增强保险市场内生增长动力和发展活力

近年来，三地保险业在推动行业创新方面都进行了积极尝试。北京2007年成为我国第一批科技保险创新试点城市，商品房建筑工程质量保险也于同年开始试点，并有望于近期探索开展养老护理保险的试点工作。天津滨海新区保险改革试验区政策性优势进一步显现，保险资产管理产品在天津金融资产交易所进行交易，建立“五大统保”制度实现“三农”风险全覆盖，探索开发补充养老保险产品，完成延税型补充养老保险测算。河北积极探索建立“曹妃甸绿色保险服务可持续发展试验区”，治安保险参与平安建设工作取得初步成效，环境污染责任保险试点工作已然启动。对于已经取得一定成效的保险试点工作，三地应逐步通过扩区试点、错区试点等方式进行经验推广。

三地保险监管机关在加强相互交流的同时，应积极协调政府建立领导互访机制，建立日常工作联系和信息交流机制，将保险纳入政府应急管理、社会治安综合治理、社会医疗、养老体制改革等相关工作的工作机制与组织架构中去，为保险改革创新营造条件。应积极营造良好的立法、司法、行政、舆论环境，承担先行压力，包容试错成本，形成创新激励机制，保护创新举措，引导保险主体将新产品、新想法、新技术在京津冀三地付诸实践。

（三）争取政策让渡空间，探索建立跨区域保险监管合作框架

在当前我国“总部-派驻机构及所属机构”的监管机构模式下，在区域监管、层级监管职权范围内，开展跨区保险监管合作切实需要积极争取中国保监会给予一定政策让渡空间，允许京津冀三地保监局按照保险业发展实践，围绕防范风险、审慎监管、保险消费者保护三个方面工作，逐步探索建立京津冀跨区域保险监管合作框架。跨区域保险监管合作框架作为监管合作实践系统化的设计与实现，可以初步选取以下保险监管实践切实需要的领域进行探索：

一是探索建立区域联合检查机制。以非法跨区展业、非理性竞争等高发违规行为为重点，按照中国保监会专项检查部署，选取某一地区开展专项整治合作及区域间交叉互查，克服省际毗邻地区作为特殊区域在保险监管上存在的不足，震慑市场违法违规行为。二是探索建立投诉转办处理机制。京津冀三地保险要素特别是保险资源流动频繁，车辆在河北投保，使用范围却在京津；人员在京津投保，生活空间却在河北……类似情况不胜枚举。伴随上述情况产生的投诉需要畅通的受理渠道、有效的转办处理机制，确立保险消费者投诉处理意见相互认同制度，及时进行信息沟通，实现保险消费者在京津冀无障碍投诉，形成覆盖三地的保险消费者的投诉绿色通道。三是探索建立相互委托调查、取证机制。异地调查、取证往往是保险监管工作中的壁垒和障碍。通过相互委托调查、取证机制，京津冀保监局在跨地区异地调查取证时，可以协商委托当地保监局协助或独立进行，由当地保监局将调查、取证结果反馈至工作委托保监局，为处理违规违禁行为提供证据。四是探索风险防控应急联动机制。建立京津冀三地一致的风险识别、监测、预警和评估指标体系，对风险进行动态分析、综合评估和动态通报，通过长期的、良好的信息共享和快速反应机制，有针对性地实施风险事件的分级控制和分类管理，对各类风险事件依据风险程度，分别由一个或数个保监局进行风险应急处理，有效解决“谁负责处理”和“如何处理”的问题。五是探索保险宣传和消费者教育的合作机制。一方面，发挥京津冀保监局作为行业主管部门的权威性，探索完善风险提示和保险消费者权益保护机制建设。另一方面，发挥行业协会作为行业发展代表的主动性，积极反映行业诉求，维护行业利益，整合宣传资源，代表当地保险业实现多渠道、长期性的行业形象宣传和保险知识普及。

（四）建立信息交流与反馈机制，提高监管合作水平和效率

改变现阶段京津冀跨区域保险监管合作“对而不接、近而不通”的状态，可以围绕建立跨区域保险监管合作联席会议制度、建立跨区域保险信息平台两方面开展探索。跨区域保险监管合作联席会议制度立足实现保险监管机关自身的协调配合，跨区域保险信息平台则立足构建监管机关主导、保险主体内控、行业组织自律、社会舆论监督的“四位一体”的区域保险大监管体系。

在现行保险监管组织架构模式下，跨区域保险监管合作联席会议的主要职责至少应包含以下三方面内容：第一，协调政策。即协调统一监管指导原则与具体监管实施细则，协调宏观经济政策与保险监管政策。对于通过联席会议未能达成一致的问题，可报请中国保监会作最终决定。第二，协调监管缺位与监管盲区。各保险监管机构应在对本地保险市场发展状况整体把握的基础上，协调监管缺位问题，消除监管盲区和真空。第三，加强跨区域保险监管合作的制度性安排，形成具有一定强制力和决策性质的制度性安排，构建跨区域保险监管协调、合作的长效机制。跨区域保险监管合作联席会议同时应保证高规格运行，保持各项政策的稳定性，以定期会议为基本形式，以不定期会议为补充形式。

围绕构建“四位一体”的区域保险大监管体系，应不断探索建立京津冀三地共享的跨区域保险信息平台。建立覆盖京津冀三地保险营销员、保险机构高管人员、保险专业中介机构的信用信息平台，审核、记录、公布保险从业人员的诚信记录，主动曝光一批侵犯消费者权益的典型案例，并向社会公开处罚依据、程序和结果；探索向社会公众开放营销员展业信息查询的途径和方法，推动车险承保理赔信息自主查询机制适时向非车险和健康险等领域延伸：逐步实现对保险机构和保险从业人员的分层分级分类管理，发挥社会舆论监督作用，运用市场倒逼机制，推进行业诚信建设。