京津冀规划的挑战

面临的问题

按照国家发改委的部署，先期启动京津冀都市圈和长江三角洲地区区域规划工作。

京津冀都市圈是我国北部沿海地区经济基础最好、发展最快的区域之一。它同长三角、珠三角地区共同构成了我国东部沿海最具经济活力的地区，是推动我国经济发展的核心地区。京津冀都市圈区域规划的范围包括北京、天津两个直辖市以及河北省的石家庄、唐山、秦皇岛、保定、张家口、承德、沧州、廊坊8地市。京津冀都市圈国土面积18.5万平方公里，2002年人口6822.55万人，分别占全国的1.9%和5.3%。2003年，京津冀都市圈实现国内生产总值10313.4亿元，占全国经济总量的8%。实际利用外资48.57亿美元，约占全国总量的9%。从区域发展和区域规划的视角分析，京津冀都市圈还存在以下几个方面的主要问题。

京津两市定位不明确，缺乏必要的统筹规划、协调发展。在很小的区域范围内，并存着规模如此之大的京、津两大都市，世界范围内也是绝无仅有的。因此，这两个城市之间的分工有一定的难度，合作的影响效果也一定是很大的。近年来，京津两市在区域合作方面进行了大量的工作，但收效还不显著。过去几十年，北京、天津各自按照自己的战略得到了快速发展，从而改变了华北地区的经济基本格局和城镇体系格局。但如果从整体上来看，这种格局不仅影响到整个地区可持续发展的质量，也给北京、天津各自城市的持续发展带来了一系列的问题。

经济一体化进程相对缓慢。珠三角是我国最早进行改革开放的地区，具有明显的体制优势。长三角由于地理位置临近，又有长江通道和水系贯通，在历史上经济联系就很密切。相比之下，京津冀都市圈体制性和结构比较明显，区域间的竞争大于合作。除了产业结构雷同、区域内产业链联系不够紧密之外，国有和国有控股占规模以上企业比重大，市场机制作用不充分，也是导致区域经济一体化进程比较缓慢的主要原因。去年，京津冀都市圈经济总量仅相当于长三角的45.3%，比珠三角低约10%，增长速度分别比长三角和珠三角低2.2和3.58个百分点。

区域性基础设施网络尚未形成，生态环境压力很大。区域性基础设施网络和生态环境容量对区域经济一体化进程的约束作用还很明显，特别是在一些区域性港口、机场、跨地区高速公路和城际快速通道建设中，缺乏必要的统筹安排。京津冀都市圈自然生态条件总体较差，水资源相对缺乏，生态环境比较脆弱。目前，京津冀都市圈多年平均水资源量仅占全国的3.6%，人均水资源是长江三角洲的1/2，不足珠江三角洲和全国的1/5，远低于国际公认的1000立方米的警戒线。从总体上看，京津冀都市圈生态环境质量仍在下降。主要表现在植被退化、水土流失、湖泊富营养化、土壤盐碱化、河流淤积、赤潮频发、土地沙化和沙尘暴等方面。

该做些什么？

京津冀都市圈既是我国最大的都市圈之一，也是我国未来继续大规模推进国际化的重点地区。据专家初步估计，到2020年，该地区城市人口将达到3000万人左右，GDP将超过20000亿元，成为类似目前美国、欧洲和日本几个最发达的高度现代化的大都市区和产业聚集区。这样的大都市区，将具有若干强大的主体功能、复杂的一体化的基础设施系统，并对资源环境支撑提出巨大的需求。尽快在科学研究的基础上，编制区域规划方案，明确大都市区和产业聚集区各主要组成部分的战略定位，制定资源和空间合理利用、共同建设支撑系统等方案，是京津冀都市圈健康持续快速发展的基本保障。

京津冀都市圈区域规划应当突出重点，在有限目标下、编制可操作的方案。第一，明确区域的整体定位，特别是从全球经济系统、以及我国长远发展的角度，确定规划区域的发展战略、目标和定位，规划区范围内不同地区（主要是省市）应当履行的基本职能；第二，协调规划区内各省市共同关注但任何一方都单独难以解决的重大问题，主要是区域性基础设施的共建与共享、投资环境的营造、产业合理布局等；第三，统筹安排关系到区域可持续发展的重大事项，主要是自然资源的合理开发、利用与保护、重大生态环境工程建设等；第四，研究制定促进区域整体发展的政策体系。

京津冀都市圈区域规划要面向京津冀都市圈未来20年的发展前景，通过空间布局的科学手段和政府可调控资源的合理利用，使京津冀都市圈形成一个空间结构合理、社会经济发展与资源环境相协调、具有国际竞争力的现代化的大都市经济区，成为我国参与全球竞争的重要基地和实现现代化的重要示范区。

规划难点

京津冀都市圈区域规划的难点、也是未来区域规划核心价值体现的一个重要方面，明确京、津两市发展的基本功能，统筹两市与周边区域的关系；合理规划京、津两大都市及其周边区域土地利用总体布局，有效地引导人口和经济在京津两大都市之间的合理配置。有人作过这样的假设，当初设立直辖市时，如果将北京、天津合而为一，那么，今天在京津冀地区就不会是现在所看到的都市格局了。换句话说，由于体制与机制问题，导致了京津两市在今天的分工合作方面不如人愿、在未来城市发展战略上缺乏统筹协调。那么，这种体制和机制障碍在短期内仍难以消除，这就必然给区域规划如何同北京总体规划、同天津总体规划的协调带来了很大的难度。历史的教训是非常清楚的，由于长期对北京首都功能的定位出现偏差，使北京在超过天津工业规模总量的同时、也成为全国仅次于沈阳的第二大重型工业比重最大的特大城市。这不仅同首都文化政治功能相抵触，也致使北京科技文化中心的优势未能得到充分发挥。从区域看，京津发展长期各自为政，产业项目重复建设，城市供水水源地发生纠纷，航空港与海港的区域统筹难以实现等等。

京津冀都市圈的发展，内部各区域间的经济联系不紧密，产业发展的区域间竞争依然是地区关系的主导趋势，在产业发展层面上的合作愿望有限，构造区域整体产业竞争能力的迫切性并不突出。尽管产业发展，特别是企业布局并不是区域规划正面规划的主体内容，但对于一个区域功能的定位和功能的区划，却离不开对区域及其区域各组成部分的产业发展战略前景的预测、或前瞻性的战略设计。没有了区域经济发展战略的基本框架，居民点与人口分布、用地结构规划、生态环境管制、区域基础设施系统建设等就缺乏厚实的根基。但京津冀都市圈并不像长江三角洲地区那样，在产业发展层次和阶段、经济主体功能等方面，有着比较紧密的互动关系。上海同周边地区在历史上形成的龙头和辐射带动、产业和发展层次与重点的差异，是区域经济一体化的根基所在。无论是改革开放初期，上海技术力量对周边乡镇企业蓬勃发展的贡献，或是近年跨国公司对长三角生产配套条件优越的关注，加上浦东开发的催化作用，都使得该区域在经济一体化进程中能够成为我国的领先区域。而对北京和天津之间的产业功能和发展重点的探讨，就难以如此清晰了。

从区域规划视角协调京、津两市发展规模，刻画京津冀都市区产业发展的基本格局，是有一定难度的。那么，区域性基础设施建设就应当成为推动这个区域一体化进程的先行领域。从地缘经济和地缘政治看，相对于欧洲一体化、北美贸易一体化和东南亚经济一体化而言，以日、韩、中区域经济一体化为核心的东北亚一体化是全球范围内区域一体化最薄弱的地区。京津冀都市圈作为中国政治文化和国际交流中心，对于中国参与环太平洋经济圈的建设，在亚太地区国际经济分工协作中占据有利地位具有重要意义。加速该区域一体化进程，不仅有利于京津冀都市圈发挥自身整体优势，而更重要的是，这完全符合国家利益。因此，加速重点建设区域性的基础设施网络系统是比较现实合理的。但发展现状同目标之间还有着很大距离。至今尚为形成以天津为枢纽港、其他港口各有分工的港口体系，并通过铁路、高速公路等把主要港口和以京津为核心腹地、以辽东和山东半岛为重要支撑的环渤海地区联系为一个整体的基本格局。

区域环境保护和区域生态系统的建设，也是区域规划比较具体的内容。京津冀都市圈自然生态条件总体较差，水资源相对缺乏，生态环境比较脆弱，在区域规划中要注重改善区域环境和生态建设。规划思路在这个领域是比较明确的，规划方案也是相对清晰的。但实施的保障措施确是比较复杂的。比如，京津冀都市区水环境的保护、以及首都大气环境治理，都是突出的区域性问题。河流环境保护必须从上游治理工业污染和限制排放做起，大气环境改善必须要求风沙源区开展植树造林和退耕还草工程的建设。那么，上下游区域之间、风沙源治理和受益区域之间在经济利益上的补偿机制是否健全，将直接影响到规划方案实施的可操作性与持久性。区域间经济补偿机制的建立本身就是统筹区域发展的一个难题。