关于民事行政案件强制执行监督途径的探索

近年来，随着法院执行案件数量的大量增加，执行问题日见突出。由于有时法院执行不甚规范，群众有很大意见，但最高人民法院的司法解释却明确规定检察机关对法院的执行裁定不能提出抗诉，相关法律又未明确赋予检察机关对法院民事行政案件执行程序的法律监督权，这就意味着法院执行程序脱离了检察监督范围，当事人权益受到侵犯时，由于没有司法纠错程序给予保护，致使法律公正性受到影响。我院民行部门在民事行政案件执行监督方面进行一些有益的探索，现与大家商讨。

1、关于民事行政案件强制执行监督的理论根据

民事诉讼第十四条规定：“人民检察院对民事审判活动实行法律监督”。行政诉讼法第十条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。笔者认为“审判活动”不仅是指民事、行政案件庭审判决、裁定的诉讼活动，还应包括法院对生效法律执行的非诉讼活动。因为执行是法院行使职权的一部分体现，是审判职能的延续，同时也是整个审判活动的一个重要环节，属于行使审判权的范围。审判权不仅仅包括庭审裁判权力，还应包括调查权、执行权等一系列相关联的权力，这些权力与裁判权相依存，它不可能脱离裁判权而独立存在，都属于法院的审判权能，因而审判活动应包括执行活动。两大程序法都已清楚表明检察机关拥有对法院裁判和执行的监督权。这既是基本法的要求，也是检察监督职能的体现，更是司法公正的保障。任何割裂诉讼活动的完整性，作限制性的狭义解释，都违反了立法的本意。

2、关于发现线索的渠道

由于法律对执行监督没有明确规定，高法的解释规定对执行方面的裁定不能进行抗诉，所以当事人即使遇到违法执行的情况，也不一定知道到检察机关申诉，因此执行监督的案件线索相当匮乏。我们在加强与国家权利机关和其他有关机关、上级人民检察院沟通的同时，主要是提高自行发现线索的能力，加大宣传力度，促使当事人或其他利害关系人到检察机关申诉。一是利用集中宣传日活动、下乡办案等机会，送法下乡，了解法院裁判执行情况。二是与多家律师事务所建立工作联系制度，对执行情况进行了解跟踪。三是普发手机短信，宣传民行工作的范围。四是增强服务意识，便民利民。开展了“倒一杯开水，提供一个咨询号码，散发一份宣传单，给群众一个满意解释”的四个“一”活动。通过各种形式的宣传，使我院民行申诉案件线索不断上升，对不服执行的申诉案件也大幅提高。

3、关于对民事行政案件执行监督的方法

实践中，我们根据民诉法关于民事案件执行的规定，对容易产生违法执行的情况进行了分类，并根据具体情况采取相应的监督方法。根据近几年我们对法院执行案件的跟踪分析，我们认为法院在执行过程中容易在以下七个方面产生问题：一是在案件管辖方面，表现为对外地委托的执行案件不积极执行或辖内案件而不积极执行；二是执行根据方面，突出表现是执行依据不足，有些案件已经开始执行但被执行人尚未收到裁判文书；三是执行异议方面，主要是案外人提出执行异议后，执行员不予审查或超越权限审查，我行我素，使得有些合法权益得不到保护；四是执行期限方面，主要是拖延执行情况严重；五是移送执行方面，有些案件应当移送执行，但没有主动移送，非要让权利人申请执行不可，致使那些追索赡养费、抚养费、劳动报酬的当事人无法及时得到保护；六是执行中止、终结方面，主要表现有审查不严，决定中止、终结有时显得很草率。七是执行措施方面，主要是对动产、不动产以及司法行政强制措施等措施的运用不当的问题。

针对上述情况，我们采取了不同监督方法，主要是交流沟通、发检察建议和纠正违法通知书三种方法。比如对于案外人提出的执行异议执行员不去审查、执行期限的拖延以及该移送执行的不移送等问题，我们通常采取发检察建议的方法；而对于其他几种情况，由于侵害当事人的实体权利，并且法律规定较为明确，我们通常采取发纠正违法通知书的方法；交流沟通主要是用在执行的开始阶段和采取监督措施后，主要起事前预防和事后达成共识的作用。

案例一：牛洪元、牛昆土地承包纠纷案

1998年10月20日，申诉人牛洪元、牛昆与被申诉人息县杨店乡龙庙村订立了土地承包经营合同，将7.868亩和11.802亩两块土地发包给二申诉人经营，期限为30年。但在20__年秋，被申诉人强行将土地收回，重新调整，导致申诉人无田可种。申诉人在无奈情况下，提讼。20__年7月9日，息县人民法院受理后立案。在审理后，认定了上述事实，但是一审法院认为，原、被告之间的土地承包经营权纠纷，成因比较复杂，不是一般意义上平等主体之间的民事权利、义务纠纷，应当由有关部门解决，因此依照《中华人民共和国民事诉讼法》第111条第（三）项、第140条第（三）项和20__年8月17日的《最高人民法院关于纪素云闫珂珂与济源市天坛办事处北潘村民委员会第七村民组土地承包经营权纠纷一案的答复》及有关民事政策之规定，裁定如下：驳回原告牛洪元的。

我院受理申诉后，依法提请上级院抗诉。该案于20__年5月开庭再审，20__年11月送达判决，但是判决生效后，由于乡村不予配合，加上土地调整涉及面广，法院一直不积极执行，导致申诉人的父亲多次进京赴省上访，甚至要卖判决书，并多次到检察机关要求支持。我们对此高度重视，主管领导出面到法院沟通协商，并深入乡村了解情况。根据具体情况，我们建议给予申诉人适当的补偿，并在下一轮承包中解决此问题。通过做当事人的工作，双方达成了调解协议，30000余元的补偿款也已落实到位。申诉人表示不再上访。

案例二：潢川国土局与穆文川土地出让纠纷案

潢川国土局因土地出让与市民穆文川发生纠纷，此案由中级法院指定息县法院异地管辖。判决生效后，潢川国土局向检察机关申诉，检察机关受理后进入审查阶段。息县法院根据当事人申请开始执行，息县法院通知潢川国土局在接到通知书的15日内主动履行义务，逾期不履行将强制执行，但未到15日，息县法院便冻结了潢川国土局账户资金，准备强行划拨。信阳市检察院了解情况后，发出检察建议，并委托息县检察院到执行法院沟通协商。息县法院接到检察建议后，准备对建议内容进行听证。我们到法院沟通协商的同时，指出了法院执行中存在的错误，最后法院改原来的强行划拨为财产保全，即只冻结账户但不划拨资金给执行申请人。

4、存在的问题与建议

在探索对法院执行监督的过程中，遇到一些困扰我们的问题，一是缺少明确法律依据，尽管我们认为从法理上讲执行应纳入检察监督的范围，但往往审判机关与我们在认识上有分歧，很难得到统一；二是手段不硬，尽管我们发了建议或纠正违法通知书，但往往得不到答复或者得不到纠正；三是线索匮乏，我们虽然进行大量活动，但收效并不十分明显，有很多的违法执行问题没有纳入我们的视野。

针对上述问题，我们建议一要在检察机关内部至上而下对执行监督问题开展调研，弄清执行监督问题现状、症结和解决的对策。二要呼吁人大修改或制定完善法律，明确规定执行监督的主体、范围和方法，从根本上解决问题。三是建议最高人民检察院与最高人民法院会商，就有关执行问题联合下发司法解释。