财政政策制定

内容提要：目前国内外普遍一致地认为，财政政策是政府宏观调控经济的最有力的杠杆之一。对此本文提出反叛性的见解，即认为制定财政政策应当努力遵循客观经济规律，即在财政政策的制定中，存在着三大基本的原则，并由此界定了合理财政政策的总体框架。虽然原则的具体数量很难明确的确定，这就给财政政策的制定——对几大经济指标的合理调控等，提供了一个非常大的运作范围。但是我们应当时刻牢记着，更科学地界定财政政策是否合理的理论思想的存在！

从30年代的凯恩斯经济学以来，财政政策无疑是一直被公认为政府宏观调控经济的最有力的杠杆之一。在西方发达国家，财政政策与货币政策一道，共同成为政府宏观调控经济的最主要的手段。政府通过财政政策与货币政策的综合运用，调节社会的总供给与总需求，以努力烫平经济增长的波动，并保证经济在低通货膨胀和高就业率等基础上的稳定增长。在我国，财政政策不仅担负着供求总量的调节任务，而且还直接承担着技术改造、物价补贴、重点建设、区域发展以及公平分配等等的重要职能。

笔者认为，上述传统的对财政政策的作用认识是十分偏颇的。因为：

一、制定财政政策存在着三大原则，在三大原则——政府与社会的边际资金使用效率相等、财政收支平衡以及公平负税的严格限制下，政府财政政策的自主的合理选择范围十分有限；

二、对财政政策的任何必要的重大变动，我们与其看作是政府对宏观经济的调控，不如看作是政府努力改变自己的政策、以适应客观经济发展的新的需要，即客观情况的变化自然要求政府的财政政策必须作出相应的调整。

三、因此，对财政政策的作用必须有新的认识，即财政政策的制定必须努力遵循客观经济规律，否则将会造成社会资源低效使用的各种后果。

下面我们就对这种新的财政政策的观点作进一步的分析和阐述。

一、制定财政政策的客观依据——三大基本原则分析。

财政政策是指政府有关支出与收入的政策总和。笔者认为，在制定财政政策时，存在着三大必须遵循的客观原则：一是政府与社会的边际资金使用效率相等；二是财政收支平衡；三是公平负税。这三大原则决定了政府支出和收入的基本总量及结构，从而也就决定了政府的基本的财政政策；任何偏离这三大原则的财政政策，都不可避免地会对宏观经济造成不同程度的、机会成本的损害。

下面我们就对财政政策的这三大原则作进一步的分析。

1、政府与社会的边际资金使用效率相等的原则决定了政府支出的合理的结构及总量。

我们先讨论和确定两个概念：

（1）资金使用效率

它包括两方面的内容：一是不仅考虑经济收益，而且考虑政治、社会、国防乃至外交收益等等。例如社会保障，更多的是具有政治和社会的稳定意义。二是不仅考虑短期收益，而且考虑长期收益。例如教育投资，更多的是着眼于未来的发展。以上两方面的综合考虑，就构成了资金使用效率的完整内涵。

例如贫困地区开发，从短期上看，它有助于挖掘现有的潜力以实现产量的增长；从长期上看，它将确立经济自我良性循环的运行机制、并最终实现国力资源的充分开发等。从经济收益上看，它可能争取项目的收支平衡或略有盈余；从政治、国防、社会等收益上看，它有助于促进民族团结并大大增强边防及纵深的军事实力等。

（2）社会边际资金使用效率的数量确定

这是一个方法很多并容易引起争论的问题。我们这里仅通过一个较为复杂的例子分析、以试图阐述其基本的思想。

例如政府通过普遍、等量地降低税率，使一笔资金均匀地留在社会，并为企业和个人所得。

个人得到这笔新增的收入后，一部分将用作消费，另一部分将通过储蓄或购买证券等而转化为社会的投资；企业得到新增的收入后，一部分将用作职工的福利，即转化为消费，另一部分将用作企业的扩大再生产，即同样转化为社会的投资等。这些资金分散使用后的效率总和，例如消费促进了身心健康并提高了知识水平、投资扩大了产量并带来了技术的突破等等，就共同构成了社会的边际资金使用效率。

在明确了资金使用效率以及社会边际资金使用效率的概念后，我们就能够很轻易地推导出政府财政支出的合理结构。即政府对某一部门或行业的资金支出，其边际效率应当等于社会资金使用的边际效率。如果政府的边际效率较高，说明政府没有充分利用集中管理的优势，并造成了权力的不应有的悬空或缺位，此时政府对该部门或行业的投资应当继续增加；如果政府的边际效率较低，说明政府滥用了集中管理的权力或定位，并造成了不应有的社会资源的使用浪费，此时政府对该部门或行业的投资应当相应削减；如果政府的边际效率等于社会的边际效率，说明政府对该部门或行业的投资达到了适度规模，此时国力资源在政府和社会的分配使用中实现了效益的最大化。

由此我们可以推出政府对所有部门或行业投资的适度资金数量，这同时也就确定了政府支出的合理结构。当然财政支出与经济总量之间，存在着紧密的互动关系。

对政府各项合理支出进行加总求和，我们就可进而确定政府支出总量的适度规模。

因此，政府与社会的边际资金使用效率相等的原则、决定了政府支出的合理的结构及总量。

2、财政收支平衡的原则决定了政府的合理收入总量

在财政收支平衡的情况下，政府的收入总量等于政府的支出总量。因此在政府合理的支出总量既定的情况下，政府的合理收入总量随之亦定。即两者必须在数量上相等。

对于保持财政收支平衡的必要性，目前我国经济学界已经有了较普遍一致的认识。因为：

（1）如果财政收支长期保持大量的盈余，这说明政府的收入太高，从而挫伤了人们的工作积极性，给企业的正常经营造成了更大的困难，抑制了消费需求并进而抑制了投资需求等。这将使经济的发展同时受到供给动力削弱以及市场需求萎缩的双重制约。

（2）如果财政收支长期保持大量的赤字，这无疑将给经济的发展造成更为明显的损害。例如刺激通货膨胀、挤占企业资金、加重政府债务负担等等。

因此，财政收支必须保持平衡。如果财政收支出现较大的盈余，政府应当及时降低税率；如果财政收支出现较大的赤字，政府应当及时提高税率。只有在财政收支长期保持平衡的情况下，经济才可能得到稳定、迅速和协调的发展。

值得进一步指出的是，这里我们所讨论的盈余和赤字，是在支出总量合理的情况下，考虑收入总量的调整问题。因此它与通常所说的盈余和赤字的概念并不完全一样。后者是在同时考虑着收入总量和支出总量的差距、存在的问题、以及调整的方式等。两者产生的起因不同，因此在修正的思路上也就存在着一定的差异。

总之，财政收支必须保持平衡，即政府的收入总量必须等于支出总量，这在我国目前已经取得了普遍一致的认识。根据上述政府与社会的边际资金使用效率相等的原则，在政府支出总量合理并既定的情况下，政府收入的合理总量随之确定。

因此，财政收支平衡的原则确定了政府的合理收入总量。

3、公平负税的原则确定了政府的合理收入结构

公平负税的基本含义是：一、个人不论男女、老少、职业、肤色等，企业不论性质、行业、地域、规模等，它们在政府税收面前，原则上一律平等；二、税收将保证个人及企业的最终所得与其对社会所作的实际贡献，成紧密而合理的正相关性。

从税收对经济发展的影响上看，公平负税对创造一个稳定、宽松的经济环境来说无疑是十分必要的。因为：（1）它有助于建立个人及企业之间的平等、和谐的经济关系。（2）它有助于促进资源按照市场的实际需求进行更有效的配置等。而不公平负税，其对经济的益处有限而弊端无穷。因为：（1）对企业经营来说，最重要的是外部环境的稳定、宽松以及内部责权利机制的紧密结合，因此减免税对于企业的生存和发展来说、并不具有不可或缺的关键性作用。（2）对于某些新兴产业，如果只有在减免税下才能生存和发展，那么这可能说明了，它们对于国内经济发展来说是超前的。即它们不仅得不到国内其它产业的有效支持和配合，而且其对经济发展的推动力也是十分有限的。与其这样，我们不如鼓励其在公平负税条件下的正常的发育和成长。只要它们真正符合社会经济的发展需要，那么既使是在公平负税的条件下，它们也仍然会以不可遏制的态势逐步和稳健地发展壮大起来。（3）不公平负税将给经济带来较大的损害。例如：人为地造成了个人与企业之间的不平等的矛盾与冲突；诱使更多的企业想方设法与优惠产业“沾亲带故”，从而给国家财源造成不应有的大量流失；给管理部门中的少数人的提供了灰色的温床等。

因此在政府收入中，我们应当努力做到公平负税，以避免不公平负税所给经济带来的不应有的损失。

值得进一步指出的是，对于公平负税，我们应准确把握其精髓的含义。即税收将保证个人与企业的最终收入，与其对社会所作的实际贡献成紧密而又合理的正相关性。为了达到这一目标，一定程度的税率差别可能或往往是十分必要的。我们可以从两个方面来分析这个问题：

（1）从横向上看，必须对特殊类别的个人及企业实行有差别的税率。例如从个人上看，我们或许应当降低甚至取消在国内和国际获得重大成果奖的个人所得税，以鼓励拼搏的精神或科技的创新；从企业上看，我们或许应当较大幅度地提高烟草等行业的税收，以限制人们的消费和增加政府的财政收入等。

（2）从纵向上看，必须对个人及企业实行一定程度的累进税制，因为高收入的个人及企业，无疑都较多地享用了国家的公共支出，如交通通讯及文化教育等。

因此在政府税收中，我们应当合理设置税种及实行累进税制、努力做到公平负税，以保证政府的资金需要，并防止经济受到不公平的损害等。

总之，公平负税是财政政策的第三大原则；在财政收支平衡确定了政府合理税收总量的情况下，公平负税无疑进一步确定了政府的合理的税收结构。

综上所述，财政政策的三大原则决定了政府支出和税收的合理的结构及总量，从而也就决定了政府的基本的和合理的财政政策。

二、对财政政策宏观调控作用的新认识：几点结论。

通过上面的分析，我们可以对财政政策的宏观调控作用产生新的认识，并得出以下几点结论：

1、财政政策的三大原则——政府与社会的边际资金使用效率相等、财政收支平衡、以及公平负税，决定了政府的合理的财政政策

财政政策的制定是有着客观的依据和准则的，我们只有努力按照客观规律办事，才能够在最大程度上、避免给经济和社会的发展造成各种不应有的机会成本的损失。虽然随着客观情况的变化，政府的财政政策也必须作出相应的调整，例如目前实际存在的反周期政策等，但这种调整与其说是政府在主动地调控经济，不如说是政府在主动地调整政策，以适应客观经济发展的新的要求等。

2、在上述三大原则的严格界定下，政府财政政策的选择将受到理论上的限制

因为，这种选择主要起源于：（1）政府与社会的边际资金使用效率以及合理的税率与税率结构很难准确的确定。（2）恢复财政收支短期、少量失衡的措施很多，其利弊得失也很难准确地握等。因此，这就给政府自主地分析、比较和选择政策提供了一定的余地。但是从根本上说，新的财政政策的观点是以三大原则为依据和主线的，因此它与传统的以调控经济为依据和主线的财政政策相比，无疑是有着本质的区别。虽然在实际作法上，可能还不会有太大的表面差别。

3、以整体互动的思想来考察经济形势和政策

虽然在我们的分析中，有着政府合理支出和收入的结构和总量等的分析顺序，但在分析思路完成后，我们就应当将经济体系作为一个有机整体，来同时考察经济的各种互动关系、以及宏观经济所能达到或实现的最佳状态，在此条件下，就界定了财政政策合理的收入和支出的结构和总量。

因此综上所述，对财政政策的作用认识目前应当有较大的突破和发展。在政府的宏观调控中，财政政策的制定应当努力遵循客观经济规律，只有这样才能保证社会资源的最有效的开发和配置；虽然对三大原则下的合理的财政政策的具体数值匡算，可能或必然会有着巨大的差异和争论等，但是从定性分析的角度上看，新的财政政策的观点无疑会比传统的财政政策的观点，更加触及经济和政策的精髓或本质。与此同时，对传统的宏观经济的调控目标——经济增长、通货膨胀、失业率和国际收支平衡等，我们可能也需要有相应的和重新的界定，即传统宏观经济调控目标的实现，可能也是合理财政政策得以实现的必要条件之一。