财政政策特征

自1998年起，为了应对国际金融动荡、国内经济运行中有效需求不足等一系列问题，中国政府采取了扩大内需的方针，着力实施了以增发国债为主要内容的积极财政政策，同时辅之以适当的货币政策。目前，已有许多关于这一政策的收效和存在问题的分析。与此同时，我们认为，也应该对与积极财政策有关的若干理论问题进行深入的研究和探讨。

一、扩张性财政政策与积极财政政策

中国1998年以来经济运行的一个突出特点，表现为社会总需求小于总供给，需求的相对萎缩使得经济增长的势头放缓。应该说，自建国以来，我们在应对通货膨胀问题方面是有一些成功做法的，然而在治理通货紧缩问题方面却缺少经验。面对新的经济形势和问题，需要有新的理论加以指导。而西方发达国家的市场经济是历经数百年的时间发展起来的，其观宏经济理论和政策也较为成型。尽管我国的具体国情与之有所不同，但国外宏观经济政策方面的成功做法，却值得我们进行研究和借鉴。

西方国家20世纪30年代的经济危机，被认为是宏观经济学的起点。正是这场空前的危机，给传统的经济理论和政策以巨大的冲击，尤其是否定了以萨伊定律为代表的对经济放任自由的传统经济理论，从而引发了一场“凯恩斯革命”，所谓扩张性财政政策的理论也应运而生。凯恩斯学派运用总需求模型对经济大萧条与大规模失业现象的内在成因进行了分析和解释，认为30年代的经济危机主要导源于投资机会减少和投资需求下降。受边际消费倾向、资本边际效率、流动偏好等诸多心理因素的作用，总需求价格通常是小于总供给价格的，而市场机制却没有力量使总需求价格达到足以与总供给价格相等的地步，于是便出现了小于充分就业的均衡，亦即出现了萧条和大规模的非自愿失业现象。凯恩斯学派得出的结论是，大萧条已证明了私人经济具有内在不稳定性，如果放任不管，它便会自我陷入萧条，其出路只有制定和实施扩张性的经济政策，尤其是反周期的财政政策来减少周期性的经济波动。凯恩斯经济学关于经济政策的基本主张是维持经济稳定，通过调节有效需求（即所谓“需求管理”），萧条时反萧条，通胀时反通胀。其中，当出现经济萧条时，在通过自动稳定器发挥作用的同时，政府要实施扩张性财政政策（expansionaryfiscalpolicy），运用减税、增支（包括扩大政府购买支出）、发债乃至实行赤字预算等可操作的工具，治理通货紧缩和失业问题。

中国自1998年以来应对通货紧缩所采取的财政政策，被称为“积极财政政策”（proactivefiscalpolicy）。应该说，从实施背景和具体内容上看，我国实行的积极财政政策与凯恩斯经济学所主张的扩张性财政政策之间，是既有联系又有区别的。其中，有许多内容和措施是近似于扩张性财政政策的。首先，从支出的角度来看，加大了财政资金的投入，用于加快农林、水利、公路、铁路、粮食仓储、环保等基础设施建设。为此，国家于1998年增发1000亿元长期国债，所筹资金用作国家预算内的基础设施建设专项投资。1999年，国家又对积极财政政策的实施力度和具体措施做出进一步的调整，其中包括：（1）继续增发国债，用于在建的基础设施、一些重点行业的技术改造、重大项目装备国产化和高新技术产业化、环保与生态建设以及科教基础设施等方面。对大型骨干国有企业的技术改造项目，实施了贴息的办法。（2）调整收入分配政策，提高城乡居民收入水平，以刺激消费需求。（3）恢复对存款利息所得的征税，收入专门用于城镇低收入居民和下岗职工的生活补贴。

增加国债发行，提高投资水平，也是我国积极财政政策的一项重要内容。为了治理通货紧缩，中国实行了以国债政策为支撑的积极财政政策。1998年，中国首次发行了建国以来的特别国债，用于补充国有独资商业银行资本金，使其资本充足率基本满足《巴塞尔协议》的要求。同时，又增发了1000亿长期国债，用于国家预算内的基础设施建设专项投资，并且配合中央银行准备金制度的改革，由财政向商业银行发行专项国债423亿元。1999年，根据当年第二季度表现出来的固定资产投资增幅回落、出口下降、消费需求持续不振的情况，继续增发国债。2000年，在上半年国民经济出现好转表现之后，为了巩固这种重大转机，在年初决定发行1000亿长期国债的基础上，下半年又增发500亿长期国债。新增国债重点投向五个方面：一是水利和生态项目建设；二是交通运输等基础设施项目建设；三是教育设施建设；四是城市环保项目建设；五是企业技术改造、高新技术产业化等重大科技项目。

税收对投资、储蓄和消费产生着重要影响，在财政政策中居于举足轻重的地位。然而，在我国1998年以来所采取的积极财政策中，税收政策只是处于辅地位的。1998年除了提高出口退税的政策外，几乎没有动用税收政策。自1999年开始，积极财政政策的内容才开始逐步扩展到运用税收政策，包括继续提高出口退税、恢复对存款利息所得征税等。

从总体上看，在近年来治理通货紧缩的过程中，我国把扩大需求的短期政策与改善供给的长期政策有机地结合起来，不仅成功地拉动了经济增长，而且为我国经济的中长期持续稳定发展创造了有利的条件。

二、积极财政政策的基本经验及若干约束条件

中国积极财政政策的实施，从总体上讲，至少可以总结出如下六个方面的基本经验：第一，将刺激需求与改善供给有机地结合起来，着力于经济结构的调整；第二，将刺激需求与调整分配政策结合起来，尤其是提高城镇中低收入阶层的收入水平，着力解决农业、农村和农民问题；第三，注重发挥税收对经济的调节作用，鼓励投资和消费，促进技术进步；第四，并没有完全按照凯恩斯主义扩张性财政政策中关于实施减税的教条，而是通过保证一般性公共支出，同时通过推行税费改革，适当减轻企业和居民的负担水平；第五，充分运用财政手段，带动银行贷款的增加，促进民间投资的增长；第六，将松中有紧的财政政策与紧中有松的货币政策结合起来。

在认识到积极财政政策所发挥的有效作用的同时，我们也应该清醒地认识到，积极财政政策的初步执行结果与拉动民间投资和消费的预期目标之间仍有一定的距离，这在很大程度上是由于现行财政体制中仍然存在着诸多约束条件，制约着政策效应的发挥。这些约束条件主要包括如下几个方面：

一是政府投资（购买）的乘数效应不足。近年来，中国实行积极财政政策所启动的主要是政府的公共投资和一些相关的投资产品，而对真正非政府的民间社会投资和居民消费需求的拉动则不很明显。我国实施积极财政政策的主要侧重点依然是通过向商业银行发行建设国债，增加政府用于基础设施、公用事业建设投资以及企业技术改造、科研开发投入等支出水平。实践表明，增发国债，扩大政府建设性支出，对于稳定经济发展，实现国民经济预期增长目标，的确发挥了关键性作用。但值得指出的是，有效需求不足的问题仍然未能得到真正解决。政府投资对于启动社会总需求的效应不足，其原因可以从两个方面来分析。一方面，从投资需求来看，经过20多年的体制改革，我国投资主体趋于多元化，投资行为趋于市场化，投资风险机制逐步强化，企业、银行的财务约束越来越硬化。所有这一切，使中央政府的投资决策不能够再像过去计划经济时代那样容易启动地方部门和企业的投资行为。分析近年来我国民间投资缺乏需求冲动的原因，应该说其中既有因大多数商品结构性供给过剩和技术创新能力的约束，使得企业无从选择投资项目的因素，也有因企业缺乏自有资金和社会资金供给渠道的问题。

应该说，中国多数国有企业和集体企业的现有生产技术装备和工艺水平都是有待于进一步提高的，设备技术更新投资的潜在需求应该是很大的。出现工业投资缓慢增长甚至负增长的原因，固然与企业找不到好的投资方向、难以得到银行贷款有关，但也不能排除近年来税收增长过快可能导致的民间投资“挤出效应”，使得企业更加缺乏自有投资资金。

从消费需求来看，最终消费不足的问题是由居民消费结构进入升级换代期，收入预期下降，支出预期上升等原因造成的。但是，深层次的原因还在于分配体制的缺陷，收入分配关系未能及时调整，未能适应经济发展和体制变革的要求。首先，尽管原有体制下居民收入实物化、集团化和福利化程度降低，货币工资程度提高，但收入分配的规则仍然受到低工资、低收入、低消费观念的影响，致使居民可支配收入和消费的增长总是持续滞后于GDP的增长，导致了居民消费增长率以及消费率的下降；其次，在居民人均可支配收入增长趋缓的同时，社会居民当中不同阶层之间的收入水平差距拉大，带来了居民平均消费倾向的降低。城乡居民收入水平差距的拉大，就使得农村消费市场发展迟缓。东西部地区收入水平差距较大，也造成地区之间消费市场发展出现不平衡。再次，随着住房、医疗、教育等支出市场化程度的提高，在工资结构没有根本改革的情况下，居民的消费性需求也难以对扩大内需的宏观调控迅速地作出反映。

二是税收负担方面的约束。从理论上讲，即使不动用扩张性财政政策，由于财政制度所具有的自动稳定器作用，在经济增长速度放慢的情况下，财政收入的增长速度也应放慢，而且其增长幅度应当低于经济增长的幅度。但实际情况却是，财政收入的增长幅度出现了超常规的增长。我国财政收入占GDP的比重较低是一个很明显的现象，不断提高财政收入的比重也是我们一直在努力的方向。然而，在通货紧缩的情况下，一方面政府要通过扩大举债规模刺激国内需求，另一方面又因为提高财政收入增长速度而可能约束了民间投资和消费需求的增长。这在政策效应上难免出现“内耗”和政府收入与支出成本加大的损耗。税收收入的增长，虽然主要是由于税收机关采取了严厉打击走私、严厉打击虚开增值税发票、坚决查处企业的偷漏税案件等措施，但是，也不排除个别税务机关为了扩大税收收入，采取“预征”税款等方式征税，这不仅不利于税源的成长，而且也加重了企业的税收负担。

三是转移支付方面的约束。来自转移支付方面的约束主要体现在两个方面。首先是政府对无收入和低收入者提供基本生活保障方面的转移性支出受“瓶颈”的制约。随着企业改革、经济结构调整力度的加大，与此有关的对低收入人群的经济补偿问题表现得尤为突出。从发达国家的情况看，此类再分配问题的解决，包括对下岗、转岗职工的再就业培训，对职工最低生活水平的保障和必要购买力的维持等，都应由国家的转移支付体系来支持。而从我国目前的财政状况看，还难以满足此类转移支付方面的资金需求。其次，中央政府在实行财政纵向平衡方面也存在着约束条件。1994年实行分税制时，采取了照顾各地既得利益的“税收返还”办法，这种过渡性的非规范化的转移支付方式，对各地财政能力差异的平衡作用十分微弱。1995年实行的“过渡期转移支付办法”，则因其投入的财政资金数额很小，亦起不到应有的调节作用。在这种情况下，由于中央财政可支配财力的制约，使其财政纵向平衡、纵向调控能力较弱，这既不利于为全国各地提供大体相等的公共服务水平，促进区域经济的协调发展，而且也对刺激公共投资需求产生了不利的影响。

三、改进积极财政政策的几点思考

由于对经济形势有不同的判断，所以，也导致了财政政策取向方面的分歧。按照调整方向的不同，治理通货紧缩的财政政策大致可分为从需求管理入手和从供给入手两个方面。其中，前者强调刺激经济的有效性，而后者则强调经济的长期活力。我国的积极财政政策是从1998年起实行的，它对于扩大内需、促进经济增长、抑制通货紧缩趋势起到了重要的作用。从2000年开始，积极财政政策取得了较为明显的收效，出现了经济增长速度和物价指数止降趋稳和回升的转机。但是，由于需求增长乏力的问题仍未解决，稳住经济增长速度的任务十分艰巨。因此，我们认为在今后的一段时期内，仍要继续实行积极的财政政策，同时以稳健的货币政策相配合。但需要指出的是，今后在继续实行积极财政政策的过程中应该注意解决如下几个方面的问题：

第一，积极财政政策的完善应该从转变政府投资方式入手。积极财政政策的重点，应该从财政投资这种直接手段转向利用财政投融资、财政贴息等间接手段，使政府投资成为杠杆，有效地带动社会投资。具体包括：（1）改变财政投融资方式，逐步建立起适合中国国情的财政投融资制度，以便从制度上解决财政投资需求与投资供给之间的矛盾。（2）采取多种手段吸纳社会资金。运用财政贴息、财政参股、财政担保等手段，吸纳社会资金，尤其是民营企业参与社会基础设施、高新技术产业和房地产开发等领域，从而产生“四两拨千斤”的功效。为此，在社会投资来源、银行可贷资金较为充裕的条件下，可考虑在国家有限的财政投资中，拿出相当一部分资金用作间接手段。这样做，不仅有利于在公共投资领域内建立起竞争机制和风险约束机制，而且也有助于拓宽公共投资资金来源渠道，提高项目本身的运作效率。

值得进一步指出的是，民间投资的增长对于经济发展具有重要的作用。近年来，在积极财政政策的带动下，全社会固定资产投资增幅较快，但如果民间投资增长缓慢，则会影响市场在资源配置中的基础性作用。因此，除了实施积极财政政策之外，还应全面落实引导扩大民间投资的政策，如落实准入政策，降低准入门槛，在税收上切实实行国民待遇，防止税负不公、双重征税等歧视性措施。要加强金融支持，除了银行给予积极的贷款支持外，应引导和鼓励发展股份制的地方金融机构和民间金融机构，拓宽中小企业的直接和间接融资渠道，加强法律保障和服务机构。

第二，运用公共支出政策，刺激国内需求增长。二战之后，西方国家大都通过扩大公共支出、发行公债来加大对基础设施的投资，以促进经济的恢复和快速增长，并且也收到了较好的效果。但是由于实行高福利、高支出的政策，进而又导致了高额财政赤字，引发了通货膨胀。因此，80年代以来，一些国家转向了有节制的效率型财政支出政策。根据我国目前的实际情况，我们认为，应充分利用有利条件，适当多增加一些公共支出，主要用于基础设施建设、环境治理等投资风险小、既有经济效益又有社会效益的项目。这样做，不仅可以改善经济发展的环境条件，在一定程度上消除长期以来制约经济增长的不利因素，而且也有助于创造更多的就业机会，缓解就业压力，增加城乡居民消费。

第三，调整收人分配关系，启动最终消费。在这方面，一是要从调整体制内人员的收入水平人手，以处于类似于我国发展阶段的国家其国内体制外的工资水平收入为参照系，结合我国社会保障制度货币化的政策，调整体制内人员的工资待遇。具体包括：提高工交人员和国有经济职工工资收入（还包括提高国有企业家的年薪收入，使其与所承担的责任和风险相适应），普遍提高低收入和离退休人员的收入等。二是要通过改革，认真落实对企业和农民的减负政策，为提高职工和农民收入水平和购买力创造有利条件。三是要适当增加转移性支出的比重，加大国家财政对建立和完善社会保障制度的支持力度，对住房、医疗、教育和就业制度等需要财政支持的改革，要制定反周期的操作。要力求减轻居民支出中的改革费用负担，稳定居民的支出预期。

第四，应充分注意政策的适时调整和渐进转换，主要是通过市场和消费替代、民间和企业投资替代、出口需求替代，为积极财政政策的逐步“淡出”和转型创造条件。与此同时，还应该加大财政政策引导结构调整的力度，增强经济发展后劲，形成一整套带动产业调整和不断升级的创新机制；建立规范化的政府间转移支付制度，提高中央财政的宏观调控能力，为促进区域经济的协调发展创造条件；优化税制结构，规范税费关系，使税制本身对经济景气产生有效的调节作用，同时也增强政府的调控能力。