地权博弈

自改革开放以来，我国经济快速发展，城市化进程不断提速，土地问题日益突出。土地是人类生存和发展的最基本的自然环境要素，也是一切生产资源和生产资料的源泉和依托。在改革开放前，我国实行高度集中的计划经济，形成了极为严格的城乡二元制的发展格局，因此，在当时土地问题并没有成为最为突出的问题；但改革开放之后，经济迅速发展，高度集中的计划经济逐步被社会主义市场经济所取代，城乡二元制的格局虽然没有完全的打破，但却不断地受到冲击；高速的城市化使得城市不断向周边地区扩展，工业化使得大量的耕地变成工业用地；土地矛盾日益突出，成为目前影响社会稳定的重要因素。

一、土地问题形成的原因

土地问题的形成是社会发展的必然产物，是我国现行的一些制度导致的结果。

首先就是一个财政问题。自1993年实行分税制改革之后，将国家税制分为了国税和地税两种。而到了1999年、2000年，我国的形成了“五三二”的财政收入格局，就是在全国财政收入中，中央财政占了50%，省市级财政占30%，县乡级财政占20%。县乡财政最少，但却要承担绝大部分的财政供养人员，这样就导致县乡政府负债累累。地方为解决自身收入问题，就必须开源节流，而节流往往不能根本上扭转负债局面，况且公共基础建设越来越多，节流根本就不是可行之策，因此地方上多从开源上入手。留给地方的那么税当中，既能增加财政收入，又能凸显政绩的便是大兴土木，于是大规模的建设开发成为主流，而房地产更是成为主流中的急先锋。大规模的征地和土地出让，更是让地方政府的财政收入不断增加，在十一届全国人大四次会议记者会中，财政部部长谢旭人透露，从财政口径统计去年全国国有土地有偿出让收入高达2.94万亿元。而2011年《每日经济新闻》联合中国指数研究院对“卖地”收入达全国土地出让收入1/3以上的20个城市调查发现，一季度的土地出让金超过了2000亿，达到了2010年土地出让的22.96%。

其次就是一个政绩问题。目前我国的官员们显然存在着“政绩冲动”，出现了“政绩狂躁症”的状况，都集中的体现在了对经济增速的痴迷，对gdp总量的追捧。形成了以gdp和招商引资衡量干部工作政绩的两个硬指标。而招商引资必然牵涉到土地，招来的商、引来的资总得落地生根，总得有个厂房，有块地方，这样就牵涉到土地了。而招商的结果自然是税收的增加，就业的增加，gdp的增加。同样，房地产开发对gdp拉动力量十分巨大，房地产比重目前占我国gdp总量的10%以上。如果在计算上房地产开发中的相关产业的话，那么所占的比例将更为客观。

最后就是一个角色缺失的问题。按照《土地管理法》第43条的规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。这就意味着，非农业建设用地必须在国家所有的土地上进行，而农民集体土地上如若进行非农建设的话，就必须先由政府将农村土地征用，进行性质的转变。这就使得农民或者农民集体失去了与市场直接对话的机会。而政府依据《土地管理法》和政府的强权进行大规模的强征。

二、各利益主体的博弈

土地牵涉到了社会的方方面面，而各个利益主体基于自己的立场，对待土地征收这一立场自然也是千差万别的。一块土地往往牵涉几个利益主体，目前我国土地上存在的利益主体分别是中央政府、地方政府、土地使用者、村集体和农民。

中央政府在土地问题上的立场是要保障国家安全和社会稳定。一方面，中央政府担忧由于耕地的大面积转化为建设用地后导致的粮食产量不断下降，影响国家安全。另一方面，又担忧因为地方政府的大量征地，形成大量的失地农民。在社会保障没有完全建立，在城市还没有那么大消化能力的情况下，必然成为社会稳定的巨大隐患。因此，中央政府不断通过制定各项法律和制度来限制地方土地大规模征用，但政策的执行往往又需要地方政府去执行，而地方政府恰恰就是违反法律政策的主力。因此，在土地征用问题上，中央政府的角色显得无力。

地方政府为了经济发展，财政增收，必然要依靠征用土地。地方政府一方面是中央政府政策的执行者，但另一方面却是违反中央政策的主力。不合理的中央地方税制，使得地方政府不得不去开辟新的财源。通过垄断土地交易的一级市场，压低土地征用的费用，将集体土地变为国有土地，转手在高价卖给土地使用者，从而获得巨大的收益。

土地使用者的目的就是要得到土地增值的利益。因此他们为了得到这块土地，往往都会支付大量的资金以换取地方政府手中的土地使用权。

村集体在保障农民土地权益上所作的作用乏善可陈。首先，村集体作为集体土地的拥有者本来应该最有资格成为土地征用博弈中的主角。但村集体往往因为一些现实原因而变成政府的附庸，不但不能够有效地帮助农民维护权益，反而成为了政府征地的帮手。其次， 就是村集体反过来与农民争夺土地征用的赔偿款，形成了村集体与农民之间的矛盾。

农民是土地征用中的弱势群体。土地的征用往往导致他们赖以生存的耕地和祖祖辈辈生活的宅基地被征用，成为失地农民。虽然有赔偿款，但却无法享受到土地被征后的利益，只能按照原来使用的方式进行赔偿。另一方面，农民为了改变目前的状态，有一种将土地进行交换的冲动，但国家却不允许土地的自由流转和买卖。在这样的情况下，农民往往一面成为与地方政府冲突的主体，但有时候又与地方政府相互配合，违背中央的政策，将土地的价值最大化。

三、土地问题的解决策略

土地问题牵一发而动全身，历来在土地政策的改变都有着极为深远的影响。同样要解决土地问题，必然是一个涉及到各个方面的系统改革。应该来讲，不管是主张土地私有化的还是土地彻底国有化的，都是问了彻底的解决目前存在的土地问题。就这里笔者提出以下几点建议。

1、扩大民主，实行县乡两级政府领导的直选。之所以提出了县乡两级政府领导人的直选，主要是为了解决政绩观念与农民在土地博弈中的失声问题。俗话说“上有所好，下必从焉”，由于目前决定我国的各级领导升降奖罚的还是上级领导，因而上级领导的看法往往比普通百姓的看法更重要。而通过直选方式，将领导的任免直接付诸民意，那么政府领导们就不得不去着重考虑民心感受，着重考虑自己的政绩与百姓的满意度的联系，在一些重大问题上不得不去考虑普通民众的利益和感官。

2、改革财政格局，消除土地财政。由于土地出让金的逐年攀升，越来越被地方财政所依赖，从土地上的收入已经达到财政收入的一半，形成了土地财政的格局。因此，要要打破土地财政的格局就必须为地方政府设置一个稳定的财政收入来源，以保证地方政府正常运行和投入。一方面，要建立合理的土地财产税制度，诸如土地交易税、土地所有税以及土地建设税等等，形成一个固定的财源，调动政府的积极性。另一方面，将事权与财权统一起来，目前地方事权大而财权小，入不敷出，负债累累；建立完善的公共财政体系将有利于地方事权与财权的统一，改变目前地方政府投资性的趋势，完成向服务性政府的转变。

3、修改完善目前的法律，统一全国的土地法律。首先要做到的就是“同地、同价、同权”，即集体所有制的土地应当享有与国有土地一样的地位、一样的价格、一样的权利，改变目前的二元制的土地格局，允许集体所有制土地与国有土地一样能够流通，打破政府对土地一级市场的垄断，让农民和农民集体能够直接参与到土地流转中来，让农民在土地流转中真正享有到所有权、收益权和转让权。

4、加大耕地保护力度，通过市场机制和政策机制，促进农业现代化升级，提高种粮积极性。耕地保护的目的是保障粮食安全，但目前农业发展陷入瓶颈，一方面是中央政府三令五申白虎耕地，固守红线；另一方面是地方政府大规模征地和农民不愿意种地，导致大量土地荒芜。因此，首先需要的是提高种粮的积极性，加大补贴和扶持力度；其次可以建立土地指标交易制度，实施农田代保政策，让急需土地的地方通过异地农田代保的方式解决发展的困局，让有土地指标的地方充分利用土地。

参考文献：

【1】《中华人民共和国土地管理法》

【2】《中华人民共和国土地承包法》

【3】《博弈：地权的细分、实施和保护》

【4】《土地资本化与农村工业化》