从土地权到公民权

最近，《土地管理法》修订引发热议。一个调子是，“重点要保护农民权益”。

但在城市化、征地拆迁、农产品价格上涨农民却利益受损的背景下，如何做才算、才能保护农民权益？一个共识是，要保护农民的土地权利。只是，这样的表述太抽象了，以往有些损害农民权益的事情，也是在一个大的好听的名义下干的。真要保护农民权益，必须厘清农民的权利体系，并体现为一种“制度性保护”。

农民的权利

经过30多年的改革开放，农村的社会矛盾经历了聚集――破解――再聚集――再破解的过程。

逻辑轨迹是：平均主义大锅饭的矛盾，经过家庭联产承包责任制予以了破解；农村税费支撑起的农村公共服务，2006年取消农业税、加大对农村的投入之后予以了化解；而在新一轮城市化的浪潮中，农村土地问题则成为当前矛盾的焦点。

要看到的是，这是一个农民争取自己权益的轨迹。家庭联产承包责任制，是农民为自己争取平等合理的劳动收益权；摆脱沉重的农村税费负担，是农民为自己争取平等的公共服务享有权；对自己承包土地权利的保护，则是对自己财产权利的维护――而它在农民主张自己的权益时，具有基础性的意义。

农民的权利是一个体系，不能割裂，要保护农民权益，就必须完整实现这些权利。具体来说，有这样几种：

经济收益权。就是农民的劳动收入和土地所产生的财产性收入。

社会管理权。这是农民当家作主的权利。农民要实现这个权利，必须要有参与的动力，同时必须组织起来。而这两者都与农民的财产权密切相关。只有当农民有了财产权的时候，为保护自己的财产他们才会有参与的动力；为实现自己的财产权利，他们才能够组织起来，用自己挣得的话语权，来与比他们强大得多的公司谈判和与政府对话。

社会福利权。这是农民作为公民，享有政府提供的公共服务的权利。取消了农业税，但农民仍然是流转税的纳税人，有享有政府提供公共服务的权利。

政治权利。作为公民，农民还有选举权，虽然他们现在直接选举的是村委会、县人大代表和部分乡镇党委和政府官员，但是，中国基层民主发展的目标，就是要将这种直接选举，逐步在乡镇、县甚至更高层级的政府推开。这样看来，农民逐步对各级政府官员的选举权，可以对政府产生为农民提供均等化公共服务的倒逼作用。

在现代的权利体系中，财产权利是最基本的。农民最主要的财产就是土地。如果农民的土地可以被政府或者其他社会集团随意调整、侵占、剥夺，他的权利就很难实现。

反过来说，只有当土地真正成为农民的财产，即土地真正是“我”的，而不是“我们”的时候，农民从土地收益的获取中，才会生发出对社会管理参与的强烈要求，用参与社会管理来保障自己合理的经济利益。

而可以预想，农民在对其土地财产权的维护中，组织程度必然有所提高，参与意识也会增强。这对承接政府提供的公共服务提供了良好的基础。这一方面提高了政府公共服务的质量，另一方面农民也将逐步获得与市民同样的社会福利权。

从土地确权开始

笔者最近在安徽、四川农村的调查，证明对农民权利体系的保护，可以从确认他们对土地的产权开始。

安徽淮北市相山区郭王村，农民组织成立了“郭王村土地股份合作社”和“郭王食用菌产业合作社”，至2010年已流转土地1200亩，主要租给了本村食用菌种植大户。2010年入股土地价格为每亩800元，即，农民每年可以从合作社得到每亩800元的土地租金。2010年合作社还为每亩再分红350元。

成都市作为国家城乡统筹综合改革试验区，他们做的第一件事是“确权领证”。每户农民要有权属证明，这是土地流转和获得财产性收入的前提和基础。确权后，土地从此“生不增、死不减”，不再调整。之后不论征用还是流转，都遵循“占谁补谁”的原则，收益不再集体平分，而是归农户本人。这些权属证明是：土地承包经营权证、林权证、集体土地使用权证、房屋所有权证。长期不变的土地使用权和土地确权，将土地权利给予了个人。

这都说明什么呢？说明农民的土地权利只要能得到确认和保护，就会有很好的收益，而一旦这样，农民必然会要求有新的机制来保障他们的话语权、自。“农民议事会”正是在确权的过程中，从民间自发产生的。

这些，笔者在安徽、四川和江苏也看到了。有很多“土地股份合作社”、“土地信用合作社”、“园艺合作社”、“土地流转合作社”、“农民议会”、“产业合作社”，这些农民组织都是自发产生的，其作用就是维护农民的利益，管理农民自己的事务，用组织的话语权来与其他社会组织和政府合作、对话，参与社会管理过程。

土地流转和整治产生了新的资源：一是土地流转后的租金收入；二是土地整治后多出来的土地形成的收入。以成都来说，这些资源再加上政府的投入，农村可以基本达到村容整洁、道路、通信、环境、垃圾处理等公共服务均等化。农民不仅有固定的土地出租收入，而且每年有1万元左右的打工收入。村组两级成立农民议事会，实行农村社区自治管理。虽然农民集中居住生活成本增加了，但是收入增加得更多。

成都城乡统筹综合改革的实践，使农民真正尝到了甜头。因此，在确权的基础上，成都双流县瓦窑村农民做出了一个大胆突破：2009年5月瓦窑村一组的农户以按手印的方式，决议将土地承包经营权期限，由以前规定的30年，改为“长久不变”。此份按满农民手印的决议，如今已被中国革命历史博物馆收藏，并和30多年前开启包产到户的安徽省凤阳县小岗村的手印协议收藏在一起。

土地确权不仅使农民的财产权得到了明确，也意味着把财产的处置权还给了每家农户。农民有权以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式进行土地流转。村集体不能再像过去一样，代农户做主。确权后，每家的土地权属很清晰。出租价格也是农民派代表直接和企业谈。

所有的这些实践，其实就是把农民的抽象权利，变为可以行使的具体权利。

双赢的选择

当前在很多地方，在征地拆迁上，并没有尊重农民的财产权利。这是很要不得的。事实上，承认农民对土地的产权和各项权利，恰恰是我国改革开放、经济社会进一步发展亟待突破的制度瓶颈。

很多地方政府似乎不明白，尊重农民的财产权，是一个双赢的结果。强大的政府权力是一柄双刃剑。它可以集中力量办大事，也能管它不该管的事，还能为官员留下的空间。长期以来，我国政府都在承担着无限责任，长此下去，政府将不堪重负。

而农民的财产权和其它权利如果得到突破，就可以破解农民增收、农村公共服务、农民权利保护、农民参政议政、农村社区建设等一系列问题。政府在这个过程中可以实现多年来的施政目标，缩小城乡差别和贫富差别。民主政治在社会资源的分配中，也可以起到基础性的作用。

毫无疑问，农民的权利意识，随着城市化进程和土地流转，已经逐步觉醒。他们已经开始组织起来，维护自己的权益。

土地流转凸显出土地作为农民财产和收入的重要性，激发农民组织起来，在与公司谈判和与政府的对话中，争取自己的话语权。这些农民自己的组织在维护农民利益，搭建土地流转平台，参与土地流转谈判，解决农民内部纠纷等方面，都发挥着积极的作用。这还只是农民组织的初级形式，相信随着我国农村经济的进一步发展，这种组织还会有更高级的形式，实现全乡、全县的联合。这也倒逼着地方政府加快自己职能的转变，以适应这种变化了的形势。