土地权益交换不应是“零和博弈”

【摘要】

“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例……形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”这是征地制度改革内容首次写进中共党代会，意味着中国将扭转靠牺牲农民土地财产权利降低城市化成本的现状，预示着中共将以前所未有的力度保护农民利益，解决农村目前上访量最集中的土地问题。

【关键词】

城市化进程农村集体土地征用土地权益交换问题症结解决对策

中图分类号：D651.1 文献标识码：A 文章编号：

【正文】

城市化进程:

城市化过程，实质就是农村人口向城市转移、集中，并由此引起产业制度变迁的过程。在这过程中，以土地资源作为其发展要素，从而导致农用地特别是耕地向城镇建设用地转换，从农业部门向非农业部门转移。

要一国经济要持续、快速、健康发展，就必需推进城市化。据国家统计局资料显示，在国民经济结构中，农业部门产值从1978年的28.1%下降到2005年的12.5%，第二、三产业产值比重从1978年的71.9%上升到2005年的87.5%。中国改革开放以来经济的快速增长除了得益于市场化取向的制度变革及其所导致的生产激励与资源配置效率的改进，总体上也得益于农村土地非农化反过来推进的城市化进程。

农村集体土地征用的现实:

所谓“得农村者得天下”，农村的主体是农民，而土地一直以来都是广大农民安身立命的基础，是最为重要的物质生产资料。“地者，政之本也，是故地可正政也。”这说明在农耕社会土地制度对社会政治的影响，事实上中国历史上许多社会政治动荡甚至改朝换代都与农民失去土地成为流民有关，历史的剧情一直是这么安排。

但现实是，国家为了公共利益可以将农村集体土地收归国有，转变为国有建筑用地进行售卖。一方面农村集体土地征收制度改革有利于让农民分享土地升值的收益，缩小城乡差距；另一方面，为城镇化进一步发展铺平了道路。因而土地征收的性质具有强制性，目的具有公益性，程序具有法定性，代价是公平补偿。

可目前，农村土地转城市用地过程中农民土地权益受损的诸多原因都与政府的相关政策有着千丝万缕的联系，在一定程度上使政府公信力不断降低。因此，土地征收制度意义远远不只在于农民合法权益的保护，而是事关一国的政治经济制度，对一个国家及社会的发展有至关重要的影响。

征用出现的问题:

1、违法违规占地多

在巨额土地出让金的诱惑下，地方政府形成很强的卖地冲动，推行“土地财政”，还随意扩大“公共利益”边界，违法违规强制征地；另外，被征土地收益分配使农民缺乏保护耕地的动力；征用土地低成本导致建设用地利用不集约；规避征地的违法用地现象屡禁不止；大量征地增加了行政管理成本和社会管理风险。

2、收益分配不公平

地方政府低价从农民手中征地，再以数几十倍的价钱出让给开发商等，农民只获得收益中极少部分。征地之后土地增值部分的收益分配中，投资者拿走大头，占40%到50%，政府拿走20%到30%，村级组织留下25%到30%，而农民拿到的补偿款，只占5%到10%。

3、补偿标准不科学

征地的补偿标准是按该地块前三年农作物的产值进行计算，未包含土地的增值部分；现行的征地补偿制度是一种与市场无关的纯粹的政策性补偿关系，城市土地及其他所有的生产要素均已按市场机制进行配置并按市场价格交换，惟独农村集体土地还实行计划经济条件下的配给制征用和补偿。在加速的城市化进程中，土地产品不见得上涨多少，但是土地价格却是逐日高升。

4、补偿安置不合理

农村集体组织安置是不保险的，因这些企业往往产权不明晰、主营业务不明确，抵御不了市场经济的风险，一旦企业亏损倒闭，资金将血本无归，造成失地农民基本生活都得不到保障；另外，货币安置等于是不安置。绝大部分农民将其转为消费资金，很少用于再生产，加之有的在就业上没有门路，只能坐吃山空，长远的生存失去了保障。

5、社会环境不安定

农民失去了土地就失去了最根本的就业岗位，且在激烈的就业市场竞争中，若没别的劳动技能，单靠较低的补偿，生活难以为继。农民进入城市后又享受不到与市民一样的城市生活待遇，向市民生活转变又需要一个较长的心理适应和磨合过程，这必然导致失地农民在心理状态上对生活前景彷徨乃至失去信心，在特定的时候，这一心理状态就有可能激发为集群行为。实际上，税费改革后，土地征收过程的矛盾已经成为农民上访量最集中问题。2011年发生的广东乌坎事件也是因为土地等问题引发，农村土地征收、拆迁成为中国最突出的社会问题之一。而出于对司法公正和司法效率的不信任，静坐、上访等行为便成为农民处理征地纠纷、表达利益诉求的主要方式。而政府也不得不花时间精力用在对农民抗议活动的“围追堵截”上，这都在各种方面透支政府的公信力。

问题的症结:

1、土地制度受分割

城乡二元分割的土地制度以及由此派生的政府垄断着农地非农化过程，是农地征用制度各种弊端最深层次的制度根源。城市化过程的加快，再加上防范通胀等考虑，市场对购买住房的需求高涨，由于投资乘数原理，需求加速，会导致投资大幅增加，农地的市场价值就会上升至数十倍，从而形成巨大的级差收益，相关利益主体必然会竞相争夺，在城乡二元分割的土地制度下，政府便成为农地转变为城市土地的唯一仲裁者。

2、土地产权不明晰

法律上农民集体所有的土地为农民集体所有，集体是“村集体”、“村民小组”还是其他集体仍不清楚，所有权的模糊和缺位，剥夺了农民参与谈判的资格、权利和机会，致使农民不能在国家征地、社会保障、就业安置中得到全面保护；从集体土地的处分权来看，经过30年的不断改革，土地处分权从来没有真正赋予农民，这其实意味着集体依然是土地流转的真正主体。

3、公共利益在泛化

《土地管理法》不但没有明确公共利益的范围，而且将“公共利益”的概念扩大到所有经济建设，突破了公共利益需要的范畴，等于赋予了国家以“公共利益”为名征收或征用任何土地来用于任何建设的权力，给滥用土地征收权大开绿灯。

4、征地程序不透明

征地程序中缺乏农民参与和民主管理，被征地农民在征地过程中完全处于被动。从立项伊始到征地行为实施，众多的行为主体当中唯独没有农民。因为在现实中农村集体组织的双重性角色（“型”与“谋利型”），使得其在土地利益的争取和维护中经常有矛盾做法，也就决定了有些村级组织没能在土地征用过程中集合村民意志。

5、以地生财累政绩

地方政府由于拥有事实上的审批和分配土地的权力，再加上国家与地方政府之间信息不对称，所以利用这一“国家”身份从事土地征收很方便。地方政府希望通过加大基础设施建设来继续刺激本地经济增长，以地生财，这需要大量的用地指标，因此，政府也基于自身利益的考量，寻求从征地与供地之间的巨大利润空间获得收益；经济利益的实现，又伴随着项目引进、政绩积累的政治利益追求；在缺乏有效制度约束和监督的情况下，政府官员急于权力寻租。

解决对策:

由于历史原因，大部分土地所有权归国家持有，并存在一个顽固思想：即为了保护农民的利益，政府不能赋予农民以土地转让权，因为农民基本不懂得保护自己的长远利益。但是《资本论》很明确提醒我们：个别人对土地的私有权，和一个人对另一个人的私有权一样，是十分荒谬的。甚至整个社会，一个民族，以至一切同时存在的社会加在一起，都不是土地的所有者而只是占有和利用者，并且他们必须像好家长那样，把土地改良后传给后代。

明确这一点后，我们还是发现由于政府权力垄断的现实，征用土地就是政府引导生产和发展的必然活动，既然如此，政府在农地征用过程中就应必须承认对方是私有者，做到按市场规律进行交换，给予对等的满足效用。，这才能体现出农民的自愿意志，可惜这是罕见的。即使这样，有一个也值得澄清，即为了达到善用土地的目的，导致了政府赚钱；而不是为了让政府赚钱，才赞成政府出让土地。所以我们不应因噎废食，为限制政府赚钱而反对土地出让，进而限制土地的善用，相反，应转为思考如何有效协调各利益主体的关系，实现耕地资源的动态平衡。这些归结为政府获取土地的方式！即方法论的问题。

1、赋予农民完整产权

在坚持用途管制、严格管理原则的前提下，进一步赋予农民完整产权，将土地处分权归还给农民，不仅可化解农地集体所有制与农民土地权益之间的矛盾，还斩断了地方政府赖以剥夺农民土地权益的纽带。

2、宏观调控膨胀需求

由于投资乘数原理，需求的增量加速，会导致投资大幅增加；在城镇土地稀缺和改变土地用途、实现城市化的双重作用下，农地的市场价值就会飙升，形成巨大的级差收益。所以，从这个方面讲，政府应该对膨胀的市场进行调控和规范。

3、发挥市场配置作用

（1）、发挥市场机制对土地资源配置的基础性作用，使土地使用权成为可交易的对象，财产变资产，农民变股东，推行和鼓励农民以租赁、参股等办法参与土地收益的二次分配。若非涉及纯粹的公共用途，就让农民和开发商自己协商、立约和交割，而政府只是作个旁证，或收取合理的交易税；若真的属于严格的“公共用途”，政府也应该到土地市场上购买，同时给农民谈判权。

（2）、交易次数越多，交易费用越大，高质而耐久的投资就越是划不来。不妨设想，有三个条件相同的村子，一个是土地每年卖一次，一个五十年卖一次，一个一百年卖一次，那么哪个村子的房子更结实更漂亮？当然是土地出让期最长的那个。所以，政府出售土地使用权的时候，应该倾向采用附带默认自动续期条款的方式，因为这对市场造成的骚扰较少。

4、严格土地用途管制

（1）、界定公共利益的范围：

十报告提到，“严守耕地保护红线，严格土地用途管制。”确定公共利益的判断标准应该是：项目的非赢利性；项目实施的后果能增进全社会的福利。超出这些范围的其他一切非公益用地就不是征收问题，而是与农民之间的交换问题，都应当在服从国家土地总体利用规划的前提下，由供需双方在市场中通过公开、平等的谈判、交易实现转让。

（2）、集约用地：

政府应该评估好用地，合理规划，使每寸土地都得到最大效用的发挥，如肥沃的人土地做耕作保护，而交通优势的土地可力争用开发。

（3）、责任监督和过失惩处：

通过官员意志和政府命令来强行分配生产资源和商品，将会扭曲市场行为，重蹈计划经济覆辙，而得益者只可能是官员及其裙带。因此，应严格控制政府的征地权力；强化监督惩处机制。对因违法征地导致农民利益受损的单位和领导以失职罪提起行政诉讼；完善政绩考核机制。

（4）、寻找新财源：

为保证集体土地征地制度改革的顺利运行，就要为地方政府找到新的财源，地方政府的新财源就是房产税。房产税改革有利于地方税收体系建设、解决地方稳定财政收入来源。

5、完善补偿安置措施

（1）、扩大补偿范围，提高补偿标准。及早废除现行的以土地年产值为基准的补偿做法，根据土地被征用时的市场价格为基准，加上土地可预期的未来价值，还要考虑土地对农民所具有的多种保障功能、土地的潜在收益、未来土地增值以及农民因失去土地的其他各项间接损失。

（2）、完善分配机制，实现利益共享。按市场化的方式分配，不再搞任何实物补贴。既保证穷人能够得到基本的货币收入，又维护他们按自己偏好分配收入的权利，还消除他们力争下游的动力；建立制度性补偿机制。制度性补偿是最为稳定、持续、有保障的补偿。

（3）、拓宽安置渠道，解除后顾之忧。征地制度改革的核心是将失地农民纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度解决他们的生产、生活问题，使其和城镇居民一样享有同等的长期的社会保障。首先，坚持“就业优先”原则，积极创造条件，向被征地农民提供免费技能培训，安排工作岗位；其次，政府、开发商和农民可从土地收益中拿出一部分资金，建立农民个人账户，等被征迁的农民年老之后，再定期发放养老保险；同时，让被征地农民平等地享受公共资源，包括就业、医疗、教育等。

6、构筑权益保护屏障

提高农民组织化程度，增强农民的自我保护能力，建立健全政策咨询和法律援助机制，赋予失地农民平等地享有法律救济的权利；建立征地纠纷的司法裁决机制。法律制度设计上必须为冲突的解决和民事权利的保护提供司法程序的救济。

结论：

在征地的利益博弈过程中，地方政府、用地单位、农村集体组织凭借其自身强大的力量始终占据上风，而农民土地被征用后最终拿到的补偿与其失去土地之后所要面临的生活和重新创业的风险和支出不成比例，其权益受到无情剥夺。因此，这场利益博弈始终是一场以被征地农民之所失满足其它利益主体之所得的“零和博弈”，结果不仅耗费巨大社会资源，且由此引发的冲突影响社会稳定。

征地制度改革必须加快，因为“矛盾不会等着一切都设计好，更不会因为改革的拖延而推迟引爆”。一个文明进步的社会应当是“帕累托改进”的社会，只有社会的整个福利水平得到了提升，才能促进人类的和谐与进步。因此，进一步改革完善我国征地制度，妥善协调农村土地转城市用地过程中的利益分配关系，构建农民土地权益保护的长效机制，实现帕累托最优效应，就成为新形势下各级政府的一项重大且亟待解决的重要课题。